杭州富阳图书馆

（国家发展和改革委员会工业司副司长）
  在中国共产党第十七次代表大会胜利闭幕之际，由国家发展和改革委员会会同有关部门、行业协会、专家们制定的《造纸产业发展政策》（以下简称《政策》）于2007年10月31日正式发布了。这是建国以来国家正式发布的第一部系统的造纸产业发展政策。
  党的第十七次代表大会报告中明确指出，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，要大力推进经济结构的战略性调整，更加注重提高自主创新能力，提高节能环保水平，提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场规律的认识，发挥国家规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。《政策》正是为了贯彻落实科学发展观，促进造纸产业持续、健康、可持续发展，转变经济增长方式而编制的，因而是造纸产业贯彻落实党的十七大精神的具体体现。为了更好地贯彻落实科学发展观，我委于2005年会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院对造纸产业发展政策和造纸工业
  “十一五”发展等问题进行了广泛深入地研究。课题组在大量调研的基础上，结合《造纸产业发展安全与重组问题研究》的成果以及相关的法律法规，提出《造纸产业发展政策（送审稿）》。我委在充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见后，编制形成了《造纸产业发展政策》。
  一、造纸工业的重要地位和制定《政策》的必要性
  （一）造纸工业在我国国民经济和社会发展中具有重要地位
  纸和纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的重要标志。在我国，随着国民经济的持续快速健康发展，造纸产业发展越来越具有重要的意义。第一，造纸工业是重要的基础原材料产业。纸产品是国计民生不可或缺的必需品。2006年，我国消费纸及纸板6600万吨，其中仅7％直接用于日常生活使用，60％用于包装（纸质包装已成为商品出口包装的重要形式，我国每年用于出口贸易的纸质包装材料已达2000万吨以上）30％用于印刷、书写等文化用途，其余用于电器绝缘，、耐温隔热、过滤等方面。参考比较通行的国外行业划分标准，造纸业同化工制品业、林业、钢铁、其他有色金属、采矿业（包括煤炭）一样，属于基础原材料产业。第二，造纸工业具有很大的市场空间。我国已成为世界造纸产品生产、贸易和消费大国。2006年，我国纸和纸板的消费量达6600万吨，居
  本文为国家发展和改革委员会工业司副司长贺燕丽在2007年10月31日召开的“《造纸产业发展政策》发布暨宣贯会议”上的讲话。
  世界第二位；纸及纸板产量达6500万吨，亦居世界第二位。据预测，2010年我国纸及纸板消费量将达到8500万吨以上，造纸工业可培育成国民经济新的经济增长点。第三，造纸工业是循环经济的典型产业。造纸原生纤维原料为可再生的木材、竹、芦苇、禾草等；造纸工业可实现废纸的回收再利用；在制浆造纸过程中，对水资源、化工原料和能源等方面也可充分循环回收利用。因此，造纸工业具有减量化、再利用和资源化的循环经济特点。第四，造纸产业对相关产业具有明显带动作用。一是促进纸业与林业、农业等产业链的形成。现代造纸工业发展打破了过去林纸分离的传统管理模式，以市场需求为导向、以造纸企业为主体、通过资本纽带和经济利益，将制浆、造纸、造林、营林、采伐与销售等结合起来，形成利益共同体，互相促进，相互发展。二是促进工业反哺农业机制的形成。林纸一体化发展，特别是造纸林基地建设，企业投资，林农出力，即企业用于原料林基地的投资大部分以提供种苗、化肥、营林管理、抚育劳务、采伐运输、分红分利、林木收购等形式回馈林农，这是工业反哺农民的具体实现形式和稳定的长效机制。三是带动其他行业的发展。造纸工业已成为拉动林业、农业、化工、印刷、包装机械制造、环保及交通物流等产业发展的重要力量。第五，造纸产业发展具有重要的社会意义。纸产品作为传承文明和舆论宣传的重要载体，世界各国都从安全的角度加以重视，在我国目前的经济发展水平和政治体制下，其作用尤为突出。保持新闻、印刷书写用纸的长期稳定供应，对做好舆论宣传、教育、新闻出版和文化交流工作以及维护社会稳定等十分重要。
  （二）制定《造纸产业发展政策》的必要性
  我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3500家左右，生产能力约7000万吨。2006年我国规模以上纸及纸板企业工业总产值3119亿元，较2000年增长146.7％，年均增长19.8％；资产总计3228亿元，较2000年增长61.9％，年均增长10.1％；销售收入2546亿元，较2000年增长152.1％，年均增长20.0％。
  “十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
  为了建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导我国造纸工业持续健康发展，制定《政策》十分必要。一是建立较完善的发展环境。现有造纸产业发展的有关政策虽然在产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但是各自比较分散、独立，既不全面，也不系统，甚至有的政策之间相互矛盾，可操作性差，执行比较困难，不能很好地起到引导产业健康发展的作用。二是确定较先进的发展指标。目前相关政策对造纸工业发展循环经济的指标要求过低，有关林地、木材、资源、消耗及环境保护等规定不明确，不适应科学发展观的要求。三是规范符合我国实际的行业准入条件。我国造纸产业布局不合理、企业综合实力差，产业竞争无序，急需制定既符合市场经济规律又符合行业发展特点的产业准入条件，规范行业行为。四是制定明确的利用外资政策。现行造纸产业相关外商投资政策虽然对外商投资项目的建设性质、建设规模和优惠政策等作出了规定，但在市场准入、市场份额、兼并收购、投资监管等方面缺少具体的规定，各地之间和部门之间对政策的理解和把握也不一致，造纸行业外商投资混乱的现象急需纠正。五是确定符合我国国情的造纸原料结构和进出口政策等。因此，十分有必要出台产业发展政策。作为第一部规范我国造纸产业发展的产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业的持续、稳定、健康发展将具有重要和深远的意义。
  《政策》对产业发展目标、管理机制、发展模式、结构调整、产业布局、原料结构、技术装备、资源节约、环境保护、投资行为、市场准入、市场监管及消费理念等进行了规定与规范，目的在于建立完善的造纸产业发展市场环境，推动造纸产业落实科学发展观，走新型工业化道路，实现可持续健康发展。
  二、关于《政策》几个主要问题的说明
  （一）原料结构问题长期以来，我国造纸工业走了一条以草浆造纸为主的发展道路，纸产品档次低，难以满足日益提高的市场要求。随着纸及纸板消费的快速增长，污染无法治理的草浆企业的大量关闭，现代造纸工业产能的迅猛增加和废纸回收再利用技术的日益提高，“十五”期间我国造纸工业的原料结构进一步优化。从2006年的数据表明，木浆比重有所提高，由19％提至22％，其中废纸浆比重快速增长，由41％提高至56％；非木浆比重下降幅度较大，由40％降至22％。但由于我国是一个森林资源严重不足的国家，并且林纸一体化工程实施不久，一些内外资木浆项目短期内难以投产，国内商品木浆和废纸原料供需矛盾日益突出，缺口逐年增大。
  因此《政策》要求我国造纸工业在原料结构上总的原则是充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主、非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。要协调好制浆造纸和原料林基地的关系，制止滥占林地的混乱局面。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
  《政策》强调：一要提高木浆比重。要加快全国林纸一体化工程建设，鼓励建设一批商品木浆项目；加快推进林纸一体化工程建设，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆；合理利用国外木材、木片和木浆资源；支持国内有条件的企业到国外建设大型林纸一体化项目以及造纸原料林基地。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。二要扩大废纸原料回收利用。加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。三要科学合理利用非木纤维原料。要根据我国的国情，合理利用非木纤维资源。利用现有丰富的竹类资源制浆造纸；要严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产企业；有条件的地区，可利用芦苇和甘蔗渣等资源制浆造纸。四要适度加大国内需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过渡依赖国际市场的局面。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团。适度限制纸及纸板出口。2005年，我国纸及纸板的进口量仅占世界出口总量的4.6％，国际市场依存度较低，因此适度加大国内纸及纸板的进口量，对我国风险很小。其意义为：一是进口纸及纸板实际上相当于进口国外的原料资源、水资源和能源；二是通过适度进口纸及纸板，可以为我国充足的外汇储备提供有效的利用途径。三是进口纸及纸板还可以缓解造纸工业对国外木浆和废纸的依存度。2000—2005年间，我国年进口木浆由335万吨增加到769万吨，进口废纸由371万吨增加到1703万吨，分别净增加434万吨和1332万吨。同期世界市场木浆出口量的增加量约50％被我国购入，国际市场废纸出口增加量的70％也流入我国。
  《政策》第十二条至第十八条分别对木材原料、废纸原料、非木纤维原料的再生利用、造纸林基地建设及限制木片、木浆和非木浆出口等作了具体要求。《政策》第十九条规定：“限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。”
  （二）产业布局问题
  截至2005年，全国有29个省、区、市拥有造纸产业。2000年至2005年，长江以北地区15个省、区、市的纸及纸板产量占全国总量的比重由51.10％降至47.05％，长江以南地区14个省、区、市纸及纸板产量占全国总产量的比重则由48.90％升至52.95％。造纸产业布局正在由北向南进行调整，总体发展正趋向资源和环境的合理配置。但造纸产业布局存在的整体分散和“小、散、乱”现象依然突出。大量不符合规模效益、污染不能有效治理的小造纸企业仍未能依法关闭，使得造纸工业的环境治理工作异常艰难；同时，一些地区受发展区域经济和利益的驱使，造纸产业布局已出现过于密集的现象，加剧了地区资源及环境的压力。因此，《政策》第七条强调：造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。《政策》第八条强调造纸产业总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。
  《政策》第九条至第十一条规定：第一，长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；长江中下游地区在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，要加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，逐步发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区；西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势，坚持木浆、竹浆并举；长江三角洲和珠江三角洲地区，特别要重视利用国内外木浆和废纸等造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。第二，长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用，适度发展林纸一体化，控制大量耗水的纸浆项目，加快区域产业升级，确保在发展造纸产业的同时不增加或减少水资源消耗和污染物排放；东北地区加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高其竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；西北地区要通过龙头企业的兼并与重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项目，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
  （三）资源节约和环境保护
  党的十七大报告特别指出，要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调。
  1.严格控制水资源消耗
  目前，大量非木浆企业尤其是未配碱回收的草浆纸企业综合能耗超过1.5吨标煤，吨浆纸综合取水量仍高于100米3，大量落后草浆企业的取水量更是高达200米3以上。国际先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.1吨左右标煤，综合取水量则已降至30～50米3左右。造纸工业污染的治理，要坚持预防为主、综合治理的方针，提高环境保护意识，实施清洁生产，健全环境监管体制，加大环境保护执法力度，完善污染治理措施，严格控制排放总量和排放浓度，实现污染防治由末端治理向污染预防方向转变，彻底改变过去造纸工业发展先污染后治理、边治理边污染的状况，杜绝造成污染不治理的做法，实现污染物稳定达标排放。
  《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，为此《政策》第三十六条提出：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行。《政策》第三十六条还对节水技术、节水措施和水资源开发利用作了新的规定。
  2.严格保护生态与环境
  目前，占我国造纸工业COD排放总量60％以上的大量草浆造纸企业，尤其是占草浆总产量70％以上的未配套碱回收系统的小草浆企业未能依法关停，生产时产生的废水基本上未经任何治理而直接外排，造成严重的水环境污染。因此，草浆企业的污染治理将是“十一五”及以后相当长的时期内造纸工业治理环境污染的关键，同时也是难点所在。为此《政策》第四十条至四十四条及四十九条分别对污染治理措施、污染物排放标准、污染物排放监管、生态保护以及惩罚制度等作了具体规定。
  《政策》第四十二条明确提出：“制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放远程在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业停产整治，整改后仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。”
  《政策》第四十三条规定：“实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和责任追究制度。”
  3.重视能源与土地等资源的节约
  《政策》在调强水资源节约的同时，还强调了能源和土地等资源合理利用。第三十八条要求充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率；第三十九条要求执行严格的土地管理制度，节约集约使用土地，要求造纸林基地建设必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
  （四）行业准入问题
  目前，针对造纸工业发展的有关政策虽然在投资主体、产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但由于相关政策分散、不系统、可操作性差，甚至有的政策之间相互矛盾，使得执行时存在着一系列问题，主要表现为：一是一些企业采用瞒报、拆分、擅自更改核准内容等手段，规避国家投资管理；二是存在重核准轻监管、只核准不监管的情况；三是政府在政绩考核上过去由于注重地方国内生产总值总量的增减，利用外资的数量和金额，而不注重贯彻科学发展观，降低资源消耗，提高利用外资的水平和质量，一些地方政府和投资管理部门在项目审批方面，存在违规审批、自行审批、化整为零现象，造成政策执行混乱；四是中央部门之间对相关政策的执行缺乏一致性，部门管理职责还存在一定程度的扯皮现象。因此，政策在第九章制定了行业准入标准，分别对投资主体、地方及大型企业发展规划、初始规模、市场份额、吨产品COD排放量及取水量和综合能耗等作了具体规定。《政策》要求进入我国造纸产业的国内外投资主体必须信誉度高、资金实力强、管理经验丰富；产业发展要实现规模经济，《政策》第四十七条提出了新建、扩建制浆、造纸项目单条生产线的起始规模。
  为了防止单一企业和企业集团对市场的垄断，建立良好的市场竞争环境，《政策》第四十八条对企业市场份额做了明确的规定，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。今后我们建设制浆造纸项目将按此标准严格执行。
  为了更好地体现造纸产业贯彻科学发展观，实现可持续发展，《政策》第四十九条规定：新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗
  （标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。
  《政策》第五十三条规定：加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
  （五）关于利用外资问题和《政策》相关规定
  目前，外商进入我国造纸行业迅猛。“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，但同时防止出现垄断现象。2005年，造纸工业总资产中外资企业总资产所占的比例高达43％，外资企业净资产占行业净资产总额的比例高达45％；一些外资企业在我国高档纸及纸板市场中已居主导地位，所占市场份额超过50％，铜版纸、白卡纸外资企业产能、产量均占全国的2/3左右，箱纸板产量占30％以上；在《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》中规划的500万公顷浆纸原料林基地中，外资企业已经占用林地167万公顷左右，约占1/3以上。
  为此，《政策》提出在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。《政策》第十五条规定：依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。第五十二条规定：鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外资发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章的规定申报核准。第四十八条规定：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
  （六）关于技术与装备
  装备研发能力差，先进装备依靠进口。
  “十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木（竹）浆及碱回收成套设备，年产10万吨以下文化用纸纸机以及年产20万吨箱纸板纸机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
  根据十七大“把增强自主创新能力贯彻到现代化建设的各个方面，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力的”精神，为改善我国造纸装备落后的面貌，提高竞争能力，适应产业发展需求，根据国际造纸技术装备发展趋势，结合我国造纸工业的现状及可能，必须坚持走引进技术和自主研发相结合的道路，调整现有制浆造纸装备研发及制造企业结构，整合现有企业资源，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，开发大型文化纸机及木浆生产成套技术及设备，实现成套装备国产化。
  三、贯彻执行《政策》的几点要求
  《造纸产业发展政策》是保障我国造纸工业长期健康可持续发展的第一部国家产业政策。现就做好《政策》的宣传和贯彻工作提几点要求：一是各有关部门、银行、发展改革系统、造纸企业及企业集团要认真学习中共十七大报告中提出的贯彻科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要论述，联系造纸产业的实际，认真学习《政策》的各项规定，掌握要点，把握大局、统一思想，做好《政策》的宣传和贯彻工作。二是各地要结合当地实际，因地制宜，制定本地区、本企业造纸工业发展规划。本着有所为有所不为，有进有退，突出
  比较优势，根据资源、市场、环境等要素，优化造纸工业产业结构，力求资源配置合理，与环境协调发展。三是行业协会要积极做好《政策》的宣传和指导工作，充分发挥桥梁和纽带作用，加强组织协调和行业自律，不断提高行业服务水平，引导行业健康发展。四是广大投资者和企业要切实转变发展观念，增强行业全局意识和全球化竞争意识，不断提高自主创新能力，自觉执行《政策》的各项规定。最后让我们携手为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标做出新的贡献。