杭州富阳图书馆 综述
| 内容出处： | 《中国造纸年鉴.2008》 图书 |
| 唯一号： | 110120020230000224 |
| 颗粒名称： | 综述 |
| 并列题名： | GENERALTOPICS |
| 分类号： | F426.83 |
| 页数： | 25 |
| 页码： | 1-25 |
| 摘要： | 本文收录了造纸产业发展政策、制定《造纸产业发展政策》促进造纸产业持续、健康、可持续发展、贯彻落实《造纸产业发展政策》推进我国造纸工业持续健康发展等内容。 |
| 关键词： | 造纸工业 产业发展 |
内容
造纸产业发展政策制定《造纸产业发展政策》促进造纸产业持续、健康、可持续发展贯彻落实《造纸产业发展政策》推进我国造纸工业持续健康发展
1
造纸产业发展政策
PolicyforthedevelopmentofChina’spaperindustry
国家发展和改革委员会
前言
造纸产业是与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业，纸及纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的标志。造纸产业具有资金技术密集、规模效益显著的特点，其产业关联度强，市场容量大，是拉动林业、农业、印刷、包装、机械制造等产业发展的重要力量，已成为我国国民经济发展的新的增长点。造纸产业以木材、竹、芦苇等原生植物纤维和废纸等再生纤维为原料，可部分替代塑料、钢铁、有色金属等不可再生资源，是我国国民经济中具有可持续发展特点的重要产业。
目前，我国造纸工业企业3600家，能力约7000万吨，纸及纸板产量达5600万吨，消费量达5930万吨，生产量和消费量均居世界第二位，已成为世界造纸工业生产、消费和贸易大国。
“十五”期间我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外商投资结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
近年来，世界造纸产业技术进步发展迅速，由于受到资源、环境等方面的约束，造纸企业在节能降耗、保护环境、提高产品质量、提高经济效益等方面加大工作力度，正朝着高效率、高质量、高言效益、低消耗、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品多样化功能化、生产清洁化、资源节约化、林纸一体化和产业全球化发展的趋势。
发展我国造纸产业，必须坚持循环发展、环境保护、技术创新、结构调整和对外开放的基本原则，坚决贯彻落实科学发展观和走新型工业化道路的要求；进一步完善市场环境，加大自主创新，转变发展模式，加快企业重组，加大环境整治力度；促进林纸一体化建设，继续推进《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》的实施；以企业为核心，以市场为导向，促进产、学、研、用相结合，提高制浆造纸装备国产化水平；更好地体现造纸产业循环经济的特点，推进清洁生产，节约资源，关闭落后草浆生产线，减少污染，贯彻可持续发展方针；全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，进一步适应国民经济发展的要求和世界经济一体化的形势。
根据完善社会主义市场经济体制改革的要求，结合相关法律法规，制定本产业发展政策，以建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导产业健康发展。
第一章 政策目标
第一条 通过政策的制定，建立充分发挥市场配置资源，辅之以政府宏观调控的产业发展新机制。
第二条 坚持改革开放，贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路，发挥造纸产业自身具有循环经济特点的优势，实施可持续发展战略，建设中国特色的现代造纸产业。适度控制纸及纸板项目的建设，到2010年，纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，有效产能达到9000万吨。
第三条 通过产业布局、原料结构、产品结构、企业结构的调整，逐步形成布局合理、原料适合国情、产品满足国内需求、产业集中度高的新格局，实现产业结构优化升级。
第四条 加大技术创新力度，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的技术创新体系，培育高素质人才队伍，研发具有自主知识产权的先进工艺、技术、装备及产品，培育一批制浆造纸装备制造龙头企业，提高我国制浆造纸装备研发能力和设计制造水平。
第五条转变增长方式，增强行业和企业社会责任意识，严格执行国家有关环境保护、资源节约、劳动保障、安全生产等法律法规。到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（COD）排放总量由2005年160万吨减到140万吨，逐步建立资源节约、环境友好、发展和谐的造纸产业发展新模式。第六条明确产业准入条件，规范投融资行为和市场秩序，建立公平的竞争环境。
第二章 产业布局
第七条 造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。
第八条 造纸产业发展总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。
第九条 长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。
东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；
长江中下游地区在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，要加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，逐步发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区；
西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势，坚持木浆、竹浆并举；
长江三角洲和珠江三角洲地区，特别要重视利用国内外木浆和废纸等造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。
第十条 长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。
黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用，适度发展林纸一体化，控制大量耗水的纸浆项目，加快区域产业升级，确保在发展造纸产业的同时不增加或减少水资源消耗和污染物排放；
东北地区加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高其竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；
西北地区要通过龙头企业的兼并与重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。
第十一条 重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项日，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
第三章 纤维原料
第十二条 充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。
第十三条 加快推进林纸一体化工程建设，大力发展木浆，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。
第十四条 鼓励现有林场及林业公司与国内制浆造纸企业共同建设造纸原料林基地。企业建设造纸林基地要符合国家林业分类经营、速生丰产林建设规划和全国林纸一体化专项规划的总体要求，并且必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
第十五条 鼓励发展商品木浆项目。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
第十六条 支持国内有条件的企业到国外建设造纸林基地和制浆造纸项目。第十七条加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。
第十八条 坚持因地制宜，合理利用非木纤维资源。充分利用竹类、甘蔗渣和芦苇等资源制浆造纸，严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆生产企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产项目。
第十九条 限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。
第四章 技术与装备
第二十条 坚持引进技术和自主研发相结合的原则。跟踪研究国际前沿技术，发展具有自主知识产权的先进适用技术和装备。鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新。建立国家造纸工程研究中心和国家认定造纸企业技术中心，支持重点科研机构、设计单位、造纸企业、装备制造企业联合开展技术开发和研制，支持行业关键、共性技术成果服务平台与信息网络建设。组织实施重大装备本地化项目，提高技术与装备制造水平。
第二十一条 制浆造纸装备研发的重点为：年产30万吨及以上的纸板机成套技术和设备；幅宽6米左右、车速每分钟1200米、年产10万吨及以上文化纸机；幅宽2.5米、车速每分钟600米以上的卫生纸机成套技术和设备；年产10万吨高得率、低能耗的化学机械木浆成套技术及设备；年产10万吨及以上废纸浆成套技术和设备；非木材原料制浆造纸新工艺、新技术和新设备的开发与研究，特别是草浆碱回收技术和设备的开发；以及节水、节能技术和设备。要在现有基础上，加大自主创新力度，尽快形成自主知识产权，实现成套装备国产化。
第二十二条 造纸产业技术应向高水平、低消耗、少污染的方向发展。鼓励发展应用高得率制浆技术，生物技术，低污染制浆技术，中浓技术，无元素氯或全无氯漂白技术，低能耗机械制浆技术，高效废纸脱墨技术等以及相应的装备。优先发展应用低定量、高填料造纸技术，涂布加工技术，中性造纸技术，水封闭循环技术，化学品应用技术以及宽幅、高速造纸技术，高效废水处理和固体废物回收处理技术。
第二十三条 淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置、蒸球等制浆生产技术与装备，以及窄幅宽、低车速的高消耗、低水平造纸机。禁止采用石灰法制浆，禁止新上项目采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。禁止进口淘汰落后的二手制浆造纸设备。
第二十四条 调整制浆造纸装备制造企业结构，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，提高成套装备研发和集成能力，鼓励国外设备制造商采用先进技术与国内制浆造纸装备制造企业合资合作，促进装备国产化。
第五章 产品结构
第二十五条 适应市场需求，形成多样化的纸及纸板产品结构。整合现有资源，对消耗高、质量差的低档产品，加快升级换代步伐。
第二十六条 研究开发低定量、功能化纸及纸板新产品，重点开发低定量纸及纸板、含机械浆的印刷书写纸、液体包装纸板、食品包装专用纸、低定量高强度的瓦楞原纸及纸板等产品，积极研发信息用纸、国防及通讯特种用纸、农业及医疗特种用纸等，增加造纸品种。
第二十七条 适时修订《环境标志产品技术要求-再生纸制品》，鼓励造纸企业扩大利用废纸生产新闻纸、印刷书写用纸、办公用纸、包装纸板等再生纸产品。
第二十八条 鼓励企业加大品牌创新力度，实施名牌战略。
第六章 组织结构
第二十九条 建立现代企业制度，完善产业组织形式，改变制浆造纸企业数量多、规模小、布局分散的局面，形成大型企业突出、中小企业比例合理的产业组织结构。
第三十条 支持国内企业通过兼并、联合、重组和扩建等形式，发展10家左右100万吨至300万吨具有先进水平的制浆造纸企业，发展若干家年产300万吨以上跨地区、跨部门、跨所有制的、具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团。
第三十一条 在新建大型木浆生产企业的同时，加快整合现有木浆生产企业，关停规模小、技术落后的木浆生产企业。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团；充分利用竹子资源，支持发展一批年产10万吨以上的竹浆生产企业；改变小型废纸浆造纸企业数量过多的现状，促进中小型废纸浆造纸企业扩大规模，提高集中度；原则上不再兴建化学草浆生产企业。
第三十二条 中小型造纸企业要向“专、精、特、新”方向发展，淘汰产品质量差、资源消耗高、环境污染重的小企业，减少小企业数量。
第三十三条 企业组织结构调整，坚持股权多元化，防止恶意并购，避免行业垄断。
第三十四条 努力提高产业集中度水平，到2010年，排名前30名的制浆造纸企业纸及纸板产量之和占总产量的比重由目前的32％提高至40％。
第七章 资源节约
第三十五条 贯彻执行国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》，按照减量化、再利用、资源化的原则，提高水资源、能源、土地和木材等使用效率，转变增长方式，建设资源节约型造纸产业。
第三十六条 增强全行业节水意识，大力开发和推广应用节水新技术、新工艺、新设备，提高水的重复利用率。在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额
的企业2010年底按“A”级执行。
第三十七条 严格执行《水法》《取水许可和资源费征收管理条例》和《取水许可制度实施办法》等有关法律法规的规定，实行取水许可制度和水资源有偿使用制度，全面推行总量控制和定额管理，加强水资源的合理开发、节约和保护。
第三十八条 鼓励企业采用先进节能技术，改造、淘汰能耗高的技术与装备，充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率。
第三十九条 执行最严格的土地管理制度，节约集约使用土地。严格执行《水土保持法》有关规定，防止水土流失。
第八章 环境保护
第四十条 严格执行《环境保护法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》等法律法规，坚持预防为主、综合治理的方针，增强造纸行业的环境保护意识和造纸企业的社会责任感，健全环境监管机制，加大环境保护执法力度，完善污染治理措施，适时修订《造纸产业水污染物排放标准》，严格控制污染物排放，建设环境友好型造纸产业。
第四十一条 大力推进清洁生产工艺技术，实行清洁生产审核制度。新建制浆造纸项目必须从源头防止和减少污染物产生，消除或减少厂外治理。现有企业要通过技术改造逐步实现清洁生产。要以水污染治理为重点，采用封闭循环用水、白水回用、中段废水处理及回收、废气焚烧回收热能、废渣燃料化处理等“厂内”环境保护技术与手段，加大废水、废气和废渣的综合治理力度。要采用先进成熟废水多级生化处理技术、烟气多电场静电除尘技术、废渣资源化处理技术，减少“三废”的排放。
第四十二条 制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业停产整治，整改后仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。
第四十三条 实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和责任追究制度。
第四十四条 造纸林基地建设要注重生态保护，加强环境影响评价工作，遵循林业分类经营原则，应用高新技术手段，科学造林，保护生物多样性，严禁毁林造林，防止水土流失。
第九章 行业准入
第四十五条 进入造纸产业的国内外投资主体必须具备技术水平高、资金实力强、管理经验丰富、信誉度高的条 件。企业资产负债率在70％以
内，银行信用等级A级以上。
第四十六条 制浆造纸重点发展和调整省区应编制造纸产业中长期发展规划，其内容必须符合国家造纸产业发展政策的总体要求，并报国家投资主管部门备案。大型制浆造纸企业集团应根据国家造纸产业发展政策编制企业中长期发展规划，并报国家投资主管部门备案。
第四十七条 造纸产业发展要实现规模经济，突出起始规模。新建、扩建制浆项目单条生产线起始规模要求达到：化学木浆年产30万吨、化学机械木浆年产10万吨、化学竹浆年产10万吨、非木浆年产5万吨；新建、扩建造纸项目单条 生产线起始规模要求达到：新闻纸年产30万吨、文化用纸年产10万吨、箱纸板和白纸板年产30万吨、其他纸板项目年产10万吨。薄页纸、特种纸及纸板项目以及现有生产线的改造不受规模准入条 件限制。
第四十八条 单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
第四十九条 新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。
第十章 投资融资
第五十条 严格执行国务院《关于投资体制改革的决定》及相关的管理办法、《促进产业结构调整暂行规定》及指导目录、《指导外商投资方向规定》及指导目录。
第五十一条 严格执行项目法人制度、资本金制度和招投标制度。内资项目资本金依照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》执行；外资项目注册资金依照《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》执行。
第五十二条 鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外商投资企业发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章 的规定办理。
第五十三条 加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
第五十四条 支持具备条件的制浆造纸企业通过公开发行股票和发行企业债券等方式筹集资金。国内金融机构特别是政策性银行应优先给予国内大型骨干制浆造纸企业建设项目融资支持。对违规项目，金融机构不得提供贷款。
第十一章 纸品消费
第五十五条 按照建设节约型社会的要求，造纸产业在发展的同时，应积极倡导纸及纸板产品的合理消费，在全社会建立节约用纸的意识。
第五十六条 适时修订造纸产品标准，改变目前社会过度追求高白度等指标的纸产品消费倾向，以节约资源，减少污染，引导理性、绿色消费。
第五十七条 政府采购根据实际用途，在满足基本需求的前提下，要优先采购使用掺有一定比例废纸生产的纸产品；积极推进办公自动化，减少办公环节纸制品的消耗。
第五十八条 新闻出版业在保证健康发展的同时，要合理控制报刊、期刊的发行规模；积极发展以数字化内容、数字化生产和网络化为主要特征的新媒体；严格执行国家技术标准，控制课本用纸定量；鼓励一般图书和期刊的出版降低用纸定量。
第五十九条 倡导节约型模式，实现包装材料和制品的轻量化和减量化生产。在包装制品的设计和生产过程中，鼓励利用掺有废纸的纸及纸板生产包装制品；对于运输包装用纸箱，要发展“低克重、高强度”的瓦楞原纸和纸板；对于销售包装用纸箱和纸盒，降低包装成本，倡导适度包装，避免过度包装。
第六十条 适度加大国内市场需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过度依赖国际市场的局面。
第十二章 其他
第六十一条 维护国内公平市场秩序，建立造纸产品进出口预警机制，避免贸易纠纷。
第六十二条 加强人才队伍建设，支持企业培养和吸引科技创新人才以及高级管理人才，全面提高企业职工素质。
第六十三条 充分发挥行业协会等中介机构作为政府与企业的桥梁作用，加强产业发展问题的分析与研究，反映产业发展情况，提出产业发展建议。
第六十四条 本产业政策涉及相关的法律、法规、政策、标准等如有修订，按修订后的规定执行。
第六十五条 本产业政策自发布之日起实施，由国家发展改革委负责解释。
附件：
1.我国造纸工业现状及主要问题
2.我国造纸工业面临的形势
3.名词解释
附件1
我国造纸工业现状及主要问题
PresentsituationandmainproblemsinChina’spaperindustry
一、基本情况
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3600家左右，生产能力约7000万吨。2005年我国规模以上纸及纸板企业工业总产值2622亿元，较2000年增长146.7％，年均增长19.8％；资产总计3228亿元，较2000年增长61.9％，年均增长10.1％；销售收入2546亿元，较2000年增长152.1％，年均增长20.0％。“十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，主要呈现以下特点。（一）政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识“十五”期间，国家有关部委将纸浆、纸及纸板列入国家《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》中的鼓励类；为调整不合理的造纸原料结构，解决造纸业可持续发展的瓶颈问题，国务院批准了《关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》和《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》。通过规划的宣传和贯彻落实，全社会逐步形成了林纸一体化发展的共识。随着一批林纸一体化工程项目的有序实施，造纸工业发展进入了一个新的发展期。
（二）生产消费快速增加，行业运行质量显著提高
“十五”期间我国纸及纸板消费和生产快速增长，生产量增长速度高于消费量增速，有效满足了需求。2005年我国纸及纸板消费量为5930万吨，比2000年增长65.9％，年均增长10.7％，人均年消费量从27.8千克增长为45.0千克，超出亚洲人均消费量约10千克，但与世界人均消费量的56.3千克相比仍有相当大的差距；生产量达5600万吨，比2000年增长83.6％，年均增长12.9％。“十五”期间造纸工业运行质量显著提高。纸及纸板总产值为2622亿元，比2000年增长146.7％，年均增长19.8％；增加值由358亿元增至727亿元，增长103.1％，年均增长15.2％；利税总额由95.7亿元增至225.2亿元，增长135.4％，年均增长18.7％；利润总额由43.9亿元增至123.2亿元，增长180.6％，年均增长22.9％；实物劳动生产率由29.6吨/（人·年）提高至73.4吨/（人·年），年均增长19.9％。
（三）原料结构有所改善，产品结构进一步优化
“十五”期间，我国造纸工业充分利用国内外两种资源，原料结构进一步优化。木浆比重有所提高，由19％提高至22％；废纸浆比重快速增长，由41％提高至54％；非木浆比重下降幅度较大，由40％降至24％。“十五”期间通过调整，纸及纸板产品开始向适应消费需求，由数量型向质量型转变。新闻纸、高档文化办公用纸、涂布纸及涂布包装纸板、牛皮箱纸板、中高档生活用纸等市场急需或短缺的产品得到较快发展，缓解了供需矛盾。中高档产品比重由“九五”时期的45％提高到60％以上。
（四）企业重组力度加大，产业集中度有所提高
“十五”期间我国造纸企业重组力度加大，多个有实力的企业在全国范围内进行跨省跨地区收购兼并，向集团化、特色化、多元化方向发展，一批生产技术装备先进、产品信誉好、具有资源整合能力和较强竞争力的现代化造纸企业脱颖而出。目前在深、沪两地上市的造纸企业有26家，一批龙头企业通过股市融资得到快速发展。与此同时，民营、外资企业的市场占有率和行业影响力不断提高，已成为我国造纸业稳定发展的生力军，形成多元化竞争格局。2005年，年产10万吨以上造纸企业90余家，其中年产能30万吨以上造纸企业25家，年产能100万吨以上的造纸企业7家，行业前20名企业的产量、销售收入、利税总额占规模以上全部企业上述指标的比例分别为29.2％、32.6％和41.9％。“十五”期间，前20名企业产量增加量占总产量增加量的44.1％，并呈逐步扩大趋势。
（五）污染防治初见成效，资源消耗进一步降低
“十五”期间，我国造纸企业积极实施清洁生产，加大环境治理力度，环保部门加大了环境监测和对污染问题的查处力度，关停了1500多家能耗高、污染大的制浆造纸企业。在产量增长高达83.6％的情况下，行业废水排放总量仅由2000年的35.3亿吨略增至2005年的36.7亿吨，占全国重点统计企业废水排放总量的比例则由18.6％降至17.0％，其中达标率由53.7％增至91.3％；化学需氧量（COD）排放量由287.7万吨降至159.7万吨，占全国重点统计企业化学需氧量排放总量的比例由44.0％降至32.4％。造纸行业的环境污染问题得到了较大程度的缓解，发展势头良好。“十五”期间，我国造纸工业的资源消耗有所降低，吨浆、纸及纸板平均综合能耗由1.55吨标煤降至1.38吨标煤，吨浆、纸及纸板取水量平均由139吨降至约103吨。由于加大了废纸回收利用，吨纸及纸板消耗原生纸浆由平均541千克降至427千克。
二、存在的主要问题
（一）规模不合理，规模效益水平低
2005年世界木浆厂（不含中国）平均规模为20万吨，我国拥有木浆制浆能力的企业50余家，平均规模仅为年产10万吨，达到世界平均规模的企业只有4家。世界造纸企业（不含中国）平均规模为年产8万吨，我国造纸企业平均规模仅为1.9万吨，达到世界平均规模的企业只有80余家。与世界前十位的纸业公司比较，我国前十名的造纸企业产量总计仅为其十分之一，销售额总计仅为其百分之四。总体而言，目前我国制浆造纸工业大型集团少、强势企业少，大部分制浆造纸企业规模过小。这种状况使得企业的规模效益无法实现，限制了企业技术水平、装备水平、产品档次的提高和污染的有效防治。
（二）优质原料缺口大，对外依存度高
随着纸及纸板消费的增长和现代造纸工业产能的迅猛增加，国内纤维原料供需矛盾突出，缺口逐年增大。2005年我国纸浆消费总量5200万吨，其中木浆1130万吨，非木浆1260万吨，废纸浆2810万吨，分别占纸浆消费总量的22％、24％和54％。国际造纸工业纸浆消费总量中原生木浆比重平均为63％，而我国木浆消耗中国产木浆比例一直仅为7％左右。从进口依存度看，2005年我国进口木浆759万吨，进口废纸1703万吨，进口木浆和进口废纸占原料总消耗量的比例由2000年的22.6％提高到40.8％。若将进口商品木浆、废纸折合成纸和纸板再加上直接进口的纸和纸板，我国2005年5930万吨的总消费中约47％要依靠进口，影响造纸工业健康持续发展。林纸一体化发展虽已形成共识，但仍属于起步阶段。
（三）资源消耗较高，污染防治任务艰巨
造纸工业不合理的原料结构和规模结构以及较低的技术装备水平，决定了我国造纸工业的水、能源、物料的消耗较高并成为主要的污染源。就吨浆纸综合能耗和综合水耗来看，国际上先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.2吨标煤，综合取水量35～50米3，我国除少数企业或部分生产线达到国际先进水平外，大部分企业吨浆纸综合能耗平均为1.38吨左右标煤，综合取水量平均仍处于103米3左右高位。
2005年造纸工业废水排放量36.7亿吨，约占全国重点统计企业废水排放总量的17.0％，COD排放量159.7万吨，占全国重点统计企业COD排放总量的32.4％。其中草浆生产线有碱回收装置的产量仅占草浆总产量的30.0％，草类制浆COD排放量占整个造纸工业排放量的60％以上，仍然是主要的污染源。我国造纸工业面临的环保压力依然很大、污染防治任务十分艰巨。
（四）装备研发能力差，先进装备依靠进口
“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木（竹）浆及碱回收成套设备、年产10万吨以下文化纸用纸机以及年产20万吨箱纸板纸机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
（五）外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫
“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，鼓励外资与中国企业共同在国内建设大型林浆纸一体化项目，鼓励外资企业从国外进口木片原料在国内制浆，加快淘汰小的落后的生产能力，同时防止出现垄断现象。
附件2
我国造纸工业面临的形势
Situation inthefaceofChina’spaperindustry
一、世界造纸工业基本情况与发展趋势
（一）世界造纸产品和纸浆生产情况
2005年世界造纸工业的纸及纸板产量为3.67亿吨，比2000年增长13.3％，年均增长2.5％。2005年纸和纸板产量位居前10位的国家是美国、中国、日本、德国、加拿大、芬兰、瑞典、韩国、法国和意大利，产量合计占世界总产量的72.4％。2005年世界纸浆产量为1.89亿吨，比2000年增长1.0％，年均递增0.2％。其中化学浆占纸浆产量的67.1％，机械浆占18.9％。2005年纸浆产量位居前10位的国家有美国、加拿大、中国、瑞典、芬兰、日本、巴西、俄罗斯、印尼和印度，产量合计占世界总产量82.3％。
（二）世界造纸产品和纸浆消费情况
2005年世界纸和纸板消费量为3.66亿吨，比2000年增长12.9％，年均递增2.5％。人均纸及纸板年消费量为56.3千克，其中以北美人均消费水平最高，为293.0千克，亚洲和非洲最低，分别为35.3千克和6.8千克。2005年世界纸浆消费量为1.88亿吨，比2000年下降0.2个百分点。纸浆消费格局：北美洲占35.6％；欧洲占29.1％；亚洲占28.1％；拉丁美洲占4.7％；大洋洲占1.3％；非洲占1.2％。亚洲已成为世界最大的商品纸浆输入地区。
（三）世界造纸工业贸易趋势
商品纸浆出口量较大的国家有加拿大、巴西、瑞典、智利、芬兰，2005年上述五国纸浆净出口量约占世界商品纸浆总产量的51.0％。2005年纸浆进口较多的国家有中国、德国、意大利、韩国和日本，净进口量约占世界商品纸浆总产量的42.0％。中国属净进口国，2005年纸浆进口量约占世界商品纸浆总产量的16％。在废纸贸易中，世界废纸进口量4156万吨，出口量3990万吨，净出口量2796万吨。美国是世界最大的废纸供应国，2005年美国净出口量1411万吨。2005年中国进口废纸1703万吨，为世界第1位，占世界废纸出口量的42.7％，占净出口量的61％。
（四）世界造纸产品和纸浆需求趋势
根据世界经济发展趋势，“十一五”期间世界纸浆、纸及纸板需求总体仍呈增长趋势，预计纸浆年均递增2.0％～2.5％，纸及纸板年均递增2.5％～3.0％，到2010年世界纸浆需求量将由2005年的1.88亿吨增至2.08～2.13亿吨。世界纸及纸板需求量将由2005年3.66亿吨增至4.15～4.25亿吨。从长期看，商品纸浆供应趋势在国际贸易中将是短线产品。从纸及纸板供应趋势来看，在国际贸易中需求增长较快的主要品种将是未涂布的化浆纸、涂布与未涂布的含机浆纸以及特种纸。
（五）世界造纸工业的发展特点
近年来，世界造纸工业技术进步发展迅速，由于受到资源、环境、效益等方面的约束，造纸企业立足在节能降耗、保护环境、提高产品质量、提高经济效益等方面加大力度，正朝着高效率、高质量、高效益、低消耗、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品多样化、功能化、生产清洁化、资源节约化、林纸一体化和产业全球化发展的突出特点。
二、我国造纸工业面临的形势
（一）我国造纸工业仍将保持较快增长我国造纸工业发展与国民经济及社会发展密切相关，经济的发展将为我国造纸工业发展提供有力支撑，根据纸及纸板消费量指数与GDP指数的相关性分析，并综合考虑影响国民经济发展的有关不确定因素和相关产业的发展前景，“十一五”期间，我国造纸工业仍将处于发展增长期，预计2005年至2010年纸及纸板消费量的年均增长速度为7.5％，2010年纸及纸板的消费量将从2005年的5930万吨增长到8500万吨左右，国内自给率保持在90.0％左右，人均消费量由45千克增至62千克，超过目前世界人均消费水平。
（二）我国造纸工业资源短缺和环保约束压力增强
造纸工业的产业链条长、涉及面广，涉及水资源、水环境、林业、农业、能源、土地资源等诸多方面。面对我国资源短缺、环境问题日益突出的形势，造纸工业将按照科学发展观和循环经济的原则，创新发展模式，提高发展质量，在坚持发展的前提下，把“节水、节能、降耗、减污、增效”作为主攻目标，通过实施清洁生产、技术进步，使资源高效利用和循环利用，促进造纸工业实现可持续发展。
（三）造纸纤维原料供应矛盾日益突出
我国是世界最大的原生纸浆和废纸进口国，2005年纸浆进口量约占世界商品纸浆总产量的16％，废纸进口量占全球废纸净出口总量的61％。我国造纸工业未来的发展仍将很大程度依赖进口纤维原料，世界纤维原料的供应量和供应价格必将在相当程度上影响我国造纸工业的发展，切实保障纤维原料供应是我国造纸工业持续高速发展的关键。因此，积极推进林纸一体化，提高国内废纸回收率和科学合理利用非木材纤维，力争大幅度提高纤维原料的自给水平，是我国造纸工业发展面临的迫切任务。
附件3
名词解释
Terminology
1.纸浆：经过制备的可供进一步加工的纤维物料（一般指来源于天然的植物）。
2.纸浆分类：按浆的原料来源可分为木浆、非木浆和废纸浆；按生产工艺，纸浆可分为化学浆、机械浆和化学机械浆等。
3.木浆：指以针叶木或阔叶木为原料，以化学的或机械的或两者兼有的方法所制得的纸浆。包括化学木浆、机械木浆和化学机械木浆等。
4.非木浆：指以禾本科茎秆纤维类（稻草、麦草、芦苇、甘蔗渣、竹子等）、韧皮纤维类（麻类和棉秆皮、桑皮、构皮等皮层纤维类）、叶部纤维类（龙须草、剑麻等）和种毛纤维类（棉纤维）为原料，以化学的或机械的或两者兼有的方法所制得的纸浆。包括化学非木浆、化学机械非木浆等。
5.废纸浆：指以回收的废纸及废纸板为原料制得的纸浆。
6.化学浆：用化学方法处理植物纤维原料，从植物纤维原料中除去相当大一部分非纤维素成分而制得的纸浆，不需要为了达到纤维分离而进行随后的机械处理。
7.机械浆：完全用机械的方法从不同的植物纤维原料（主要为木材原料）制得的供制造纸及纸板用的纸浆。如压力磨石磨木浆（PGW），木片热磨机械浆（TMP），爆破法纸浆。
8.化学机械浆：采用化学预处理结合机械的方法，从不同的植物纤维原料（主要为木材原料）制得的供制造纸及纸板用的纸浆。如化学机械浆（CMP）、化学预处理木片磨木浆（CTMP）、漂白化学热磨机械浆（BCTMP）、碱性过氧化物机械浆（APMP）。
9.商品纸浆：指在商品市场上经销出售的纸浆（一般加工成纸浆板），不包括企业自用的纸浆。
10.无元素氯漂白（简称ECF漂白）是指以二氧化氯替代元素氯作为漂白剂的漂白技术。
11.全无氯漂白（简称TCF漂白）是指整个漂白过程不采用任何含氯化合物的漂白技术，漂白剂主要是过氧化氢及臭氧等。
12.国内废纸回收率：是指用于制浆造纸工业的国内废纸回收量与纸及纸板消费量的百分比。
13.国内废纸利用率：是指用于制浆造纸工业的国内废纸回收量与纸及纸板生产量的百分比。
14.纸及纸板分类：通常是按用途将纸分为文化用纸（新闻纸、印刷书写用纸、复印纸、办公用纸等）；包装用纸（商用包装纸、纸袋纸、食品糖果包装用纸等）；生活用纸（卫生纸、卫生巾、面巾纸、餐巾纸、尿布纸等）和特种用纸（金融、建材、电气电力、微电子、国防、通讯、食品、医疗等所需要的功能性用纸）。将纸板分为包装用纸板（箱纸板、瓦楞原纸、白纸板等）；建筑用纸板（石膏纸板、隔音纸板、防火纸板、防水纸板等）；印刷用纸板（字型纸板、封面纸板、封套纸板、票证纸板等）和特种纸板（提花纸板、钢纸纸板、纺筒纸板、制鞋纸板、滤芯纸板、绝缘纸板、高温绝热纸板等）。
15.定量：纸或纸板每平方米的质量以克/米2表示。通常定量小于225克/米2的被认为是纸，定量为225克/米2或以上的被认为是纸板。随着纸及纸板向低定量方向发展，区分纸及纸板主要是根据其特征及用途而定义。例如定量大于225克/米2的吸墨纸和图画纸通常被称作纸。低定量纸一般指定量低于40克/米2。
16.市场份额：是指无论是内资还是外资、合资还是独资企业或集团，计算市场份额时，应包括其所有子公司的总生产能力，并非是该企业或集团单一子公司的生产能力。
制定《造纸产业发展政策》促进造纸产业持续、健康、可持续发展
Formulate “Policyfordevelopmentofpaperindustry” inorderto promotepaperindustrydevelophealthfullyandsustainably
贺燕丽
（国家发展和改革委员会工业司副司长）
在中国共产党第十七次代表大会胜利闭幕之际，由国家发展和改革委员会会同有关部门、行业协会、专家们制定的《造纸产业发展政策》（以下简称《政策》）于2007年10月31日正式发布了。这是建国以来国家正式发布的第一部系统的造纸产业发展政策。
党的第十七次代表大会报告中明确指出，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，要大力推进经济结构的战略性调整，更加注重提高自主创新能力，提高节能环保水平，提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场规律的认识，发挥国家规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。《政策》正是为了贯彻落实科学发展观，促进造纸产业持续、健康、可持续发展，转变经济增长方式而编制的，因而是造纸产业贯彻落实党的十七大精神的具体体现。为了更好地贯彻落实科学发展观，我委于2005年会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院对造纸产业发展政策和造纸工业
“十一五”发展等问题进行了广泛深入地研究。课题组在大量调研的基础上，结合《造纸产业发展安全与重组问题研究》的成果以及相关的法律法规，提出《造纸产业发展政策（送审稿）》。我委在充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见后，编制形成了《造纸产业发展政策》。
一、造纸工业的重要地位和制定《政策》的必要性
（一）造纸工业在我国国民经济和社会发展中具有重要地位
纸和纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的重要标志。在我国，随着国民经济的持续快速健康发展，造纸产业发展越来越具有重要的意义。第一，造纸工业是重要的基础原材料产业。纸产品是国计民生不可或缺的必需品。2006年，我国消费纸及纸板6600万吨，其中仅7％直接用于日常生活使用，60％用于包装（纸质包装已成为商品出口包装的重要形式，我国每年用于出口贸易的纸质包装材料已达2000万吨以上）30％用于印刷、书写等文化用途，其余用于电器绝缘，、耐温隔热、过滤等方面。参考比较通行的国外行业划分标准，造纸业同化工制品业、林业、钢铁、其他有色金属、采矿业（包括煤炭）一样，属于基础原材料产业。第二，造纸工业具有很大的市场空间。我国已成为世界造纸产品生产、贸易和消费大国。2006年，我国纸和纸板的消费量达6600万吨，居
本文为国家发展和改革委员会工业司副司长贺燕丽在2007年10月31日召开的“《造纸产业发展政策》发布暨宣贯会议”上的讲话。
世界第二位；纸及纸板产量达6500万吨，亦居世界第二位。据预测，2010年我国纸及纸板消费量将达到8500万吨以上，造纸工业可培育成国民经济新的经济增长点。第三，造纸工业是循环经济的典型产业。造纸原生纤维原料为可再生的木材、竹、芦苇、禾草等；造纸工业可实现废纸的回收再利用；在制浆造纸过程中，对水资源、化工原料和能源等方面也可充分循环回收利用。因此，造纸工业具有减量化、再利用和资源化的循环经济特点。第四，造纸产业对相关产业具有明显带动作用。一是促进纸业与林业、农业等产业链的形成。现代造纸工业发展打破了过去林纸分离的传统管理模式，以市场需求为导向、以造纸企业为主体、通过资本纽带和经济利益，将制浆、造纸、造林、营林、采伐与销售等结合起来，形成利益共同体，互相促进，相互发展。二是促进工业反哺农业机制的形成。林纸一体化发展，特别是造纸林基地建设，企业投资，林农出力，即企业用于原料林基地的投资大部分以提供种苗、化肥、营林管理、抚育劳务、采伐运输、分红分利、林木收购等形式回馈林农，这是工业反哺农民的具体实现形式和稳定的长效机制。三是带动其他行业的发展。造纸工业已成为拉动林业、农业、化工、印刷、包装机械制造、环保及交通物流等产业发展的重要力量。第五，造纸产业发展具有重要的社会意义。纸产品作为传承文明和舆论宣传的重要载体，世界各国都从安全的角度加以重视，在我国目前的经济发展水平和政治体制下，其作用尤为突出。保持新闻、印刷书写用纸的长期稳定供应，对做好舆论宣传、教育、新闻出版和文化交流工作以及维护社会稳定等十分重要。
（二）制定《造纸产业发展政策》的必要性
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3500家左右，生产能力约7000万吨。2006年我国规模以上纸及纸板企业工业总产值3119亿元，较2000年增长146.7％，年均增长19.8％；资产总计3228亿元，较2000年增长61.9％，年均增长10.1％；销售收入2546亿元，较2000年增长152.1％，年均增长20.0％。
“十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
为了建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导我国造纸工业持续健康发展，制定《政策》十分必要。一是建立较完善的发展环境。现有造纸产业发展的有关政策虽然在产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但是各自比较分散、独立，既不全面，也不系统，甚至有的政策之间相互矛盾，可操作性差，执行比较困难，不能很好地起到引导产业健康发展的作用。二是确定较先进的发展指标。目前相关政策对造纸工业发展循环经济的指标要求过低，有关林地、木材、资源、消耗及环境保护等规定不明确，不适应科学发展观的要求。三是规范符合我国实际的行业准入条件。我国造纸产业布局不合理、企业综合实力差，产业竞争无序，急需制定既符合市场经济规律又符合行业发展特点的产业准入条件，规范行业行为。四是制定明确的利用外资政策。现行造纸产业相关外商投资政策虽然对外商投资项目的建设性质、建设规模和优惠政策等作出了规定，但在市场准入、市场份额、兼并收购、投资监管等方面缺少具体的规定，各地之间和部门之间对政策的理解和把握也不一致，造纸行业外商投资混乱的现象急需纠正。五是确定符合我国国情的造纸原料结构和进出口政策等。因此，十分有必要出台产业发展政策。作为第一部规范我国造纸产业发展的产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业的持续、稳定、健康发展将具有重要和深远的意义。
《政策》对产业发展目标、管理机制、发展模式、结构调整、产业布局、原料结构、技术装备、资源节约、环境保护、投资行为、市场准入、市场监管及消费理念等进行了规定与规范，目的在于建立完善的造纸产业发展市场环境，推动造纸产业落实科学发展观，走新型工业化道路，实现可持续健康发展。
二、关于《政策》几个主要问题的说明
（一）原料结构问题长期以来，我国造纸工业走了一条以草浆造纸为主的发展道路，纸产品档次低，难以满足日益提高的市场要求。随着纸及纸板消费的快速增长，污染无法治理的草浆企业的大量关闭，现代造纸工业产能的迅猛增加和废纸回收再利用技术的日益提高，“十五”期间我国造纸工业的原料结构进一步优化。从2006年的数据表明，木浆比重有所提高，由19％提至22％，其中废纸浆比重快速增长，由41％提高至56％；非木浆比重下降幅度较大，由40％降至22％。但由于我国是一个森林资源严重不足的国家，并且林纸一体化工程实施不久，一些内外资木浆项目短期内难以投产，国内商品木浆和废纸原料供需矛盾日益突出，缺口逐年增大。
因此《政策》要求我国造纸工业在原料结构上总的原则是充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主、非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。要协调好制浆造纸和原料林基地的关系，制止滥占林地的混乱局面。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
《政策》强调：一要提高木浆比重。要加快全国林纸一体化工程建设，鼓励建设一批商品木浆项目；加快推进林纸一体化工程建设，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆；合理利用国外木材、木片和木浆资源；支持国内有条件的企业到国外建设大型林纸一体化项目以及造纸原料林基地。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。二要扩大废纸原料回收利用。加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。三要科学合理利用非木纤维原料。要根据我国的国情，合理利用非木纤维资源。利用现有丰富的竹类资源制浆造纸；要严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产企业；有条件的地区，可利用芦苇和甘蔗渣等资源制浆造纸。四要适度加大国内需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过渡依赖国际市场的局面。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团。适度限制纸及纸板出口。2005年，我国纸及纸板的进口量仅占世界出口总量的4.6％，国际市场依存度较低，因此适度加大国内纸及纸板的进口量，对我国风险很小。其意义为：一是进口纸及纸板实际上相当于进口国外的原料资源、水资源和能源；二是通过适度进口纸及纸板，可以为我国充足的外汇储备提供有效的利用途径。三是进口纸及纸板还可以缓解造纸工业对国外木浆和废纸的依存度。2000—2005年间，我国年进口木浆由335万吨增加到769万吨，进口废纸由371万吨增加到1703万吨，分别净增加434万吨和1332万吨。同期世界市场木浆出口量的增加量约50％被我国购入，国际市场废纸出口增加量的70％也流入我国。
《政策》第十二条至第十八条分别对木材原料、废纸原料、非木纤维原料的再生利用、造纸林基地建设及限制木片、木浆和非木浆出口等作了具体要求。《政策》第十九条规定：“限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。”
（二）产业布局问题
截至2005年，全国有29个省、区、市拥有造纸产业。2000年至2005年，长江以北地区15个省、区、市的纸及纸板产量占全国总量的比重由51.10％降至47.05％，长江以南地区14个省、区、市纸及纸板产量占全国总产量的比重则由48.90％升至52.95％。造纸产业布局正在由北向南进行调整，总体发展正趋向资源和环境的合理配置。但造纸产业布局存在的整体分散和“小、散、乱”现象依然突出。大量不符合规模效益、污染不能有效治理的小造纸企业仍未能依法关闭，使得造纸工业的环境治理工作异常艰难；同时，一些地区受发展区域经济和利益的驱使，造纸产业布局已出现过于密集的现象，加剧了地区资源及环境的压力。因此，《政策》第七条强调：造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。《政策》第八条强调造纸产业总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。
《政策》第九条至第十一条规定：第一，长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；长江中下游地区在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，要加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，逐步发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区；西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势，坚持木浆、竹浆并举；长江三角洲和珠江三角洲地区，特别要重视利用国内外木浆和废纸等造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。第二，长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用，适度发展林纸一体化，控制大量耗水的纸浆项目，加快区域产业升级，确保在发展造纸产业的同时不增加或减少水资源消耗和污染物排放；东北地区加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高其竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；西北地区要通过龙头企业的兼并与重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项目，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
（三）资源节约和环境保护
党的十七大报告特别指出，要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调。
1.严格控制水资源消耗
目前，大量非木浆企业尤其是未配碱回收的草浆纸企业综合能耗超过1.5吨标煤，吨浆纸综合取水量仍高于100米3，大量落后草浆企业的取水量更是高达200米3以上。国际先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.1吨左右标煤，综合取水量则已降至30～50米3左右。造纸工业污染的治理，要坚持预防为主、综合治理的方针，提高环境保护意识，实施清洁生产，健全环境监管体制，加大环境保护执法力度，完善污染治理措施，严格控制排放总量和排放浓度，实现污染防治由末端治理向污染预防方向转变，彻底改变过去造纸工业发展先污染后治理、边治理边污染的状况，杜绝造成污染不治理的做法，实现污染物稳定达标排放。
《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，为此《政策》第三十六条提出：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行。《政策》第三十六条还对节水技术、节水措施和水资源开发利用作了新的规定。
2.严格保护生态与环境
目前，占我国造纸工业COD排放总量60％以上的大量草浆造纸企业，尤其是占草浆总产量70％以上的未配套碱回收系统的小草浆企业未能依法关停，生产时产生的废水基本上未经任何治理而直接外排，造成严重的水环境污染。因此，草浆企业的污染治理将是“十一五”及以后相当长的时期内造纸工业治理环境污染的关键，同时也是难点所在。为此《政策》第四十条至四十四条及四十九条分别对污染治理措施、污染物排放标准、污染物排放监管、生态保护以及惩罚制度等作了具体规定。
《政策》第四十二条明确提出：“制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放远程在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业停产整治，整改后仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。”
《政策》第四十三条规定：“实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和责任追究制度。”
3.重视能源与土地等资源的节约
《政策》在调强水资源节约的同时，还强调了能源和土地等资源合理利用。第三十八条要求充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率；第三十九条要求执行严格的土地管理制度，节约集约使用土地，要求造纸林基地建设必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
（四）行业准入问题
目前，针对造纸工业发展的有关政策虽然在投资主体、产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但由于相关政策分散、不系统、可操作性差，甚至有的政策之间相互矛盾，使得执行时存在着一系列问题，主要表现为：一是一些企业采用瞒报、拆分、擅自更改核准内容等手段，规避国家投资管理；二是存在重核准轻监管、只核准不监管的情况；三是政府在政绩考核上过去由于注重地方国内生产总值总量的增减，利用外资的数量和金额，而不注重贯彻科学发展观，降低资源消耗，提高利用外资的水平和质量，一些地方政府和投资管理部门在项目审批方面，存在违规审批、自行审批、化整为零现象，造成政策执行混乱；四是中央部门之间对相关政策的执行缺乏一致性，部门管理职责还存在一定程度的扯皮现象。因此，政策在第九章制定了行业准入标准，分别对投资主体、地方及大型企业发展规划、初始规模、市场份额、吨产品COD排放量及取水量和综合能耗等作了具体规定。《政策》要求进入我国造纸产业的国内外投资主体必须信誉度高、资金实力强、管理经验丰富；产业发展要实现规模经济，《政策》第四十七条提出了新建、扩建制浆、造纸项目单条生产线的起始规模。
为了防止单一企业和企业集团对市场的垄断，建立良好的市场竞争环境，《政策》第四十八条对企业市场份额做了明确的规定，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。今后我们建设制浆造纸项目将按此标准严格执行。
为了更好地体现造纸产业贯彻科学发展观，实现可持续发展，《政策》第四十九条规定：新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗
（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。
《政策》第五十三条规定：加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
（五）关于利用外资问题和《政策》相关规定
目前，外商进入我国造纸行业迅猛。“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，但同时防止出现垄断现象。2005年，造纸工业总资产中外资企业总资产所占的比例高达43％，外资企业净资产占行业净资产总额的比例高达45％；一些外资企业在我国高档纸及纸板市场中已居主导地位，所占市场份额超过50％，铜版纸、白卡纸外资企业产能、产量均占全国的2/3左右，箱纸板产量占30％以上；在《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》中规划的500万公顷浆纸原料林基地中，外资企业已经占用林地167万公顷左右，约占1/3以上。
为此，《政策》提出在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。《政策》第十五条规定：依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。第五十二条规定：鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外资发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章的规定申报核准。第四十八条规定：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
（六）关于技术与装备
装备研发能力差，先进装备依靠进口。
“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木（竹）浆及碱回收成套设备，年产10万吨以下文化用纸纸机以及年产20万吨箱纸板纸机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
根据十七大“把增强自主创新能力贯彻到现代化建设的各个方面，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力的”精神，为改善我国造纸装备落后的面貌，提高竞争能力，适应产业发展需求，根据国际造纸技术装备发展趋势，结合我国造纸工业的现状及可能，必须坚持走引进技术和自主研发相结合的道路，调整现有制浆造纸装备研发及制造企业结构，整合现有企业资源，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，开发大型文化纸机及木浆生产成套技术及设备，实现成套装备国产化。
三、贯彻执行《政策》的几点要求
《造纸产业发展政策》是保障我国造纸工业长期健康可持续发展的第一部国家产业政策。现就做好《政策》的宣传和贯彻工作提几点要求：一是各有关部门、银行、发展改革系统、造纸企业及企业集团要认真学习中共十七大报告中提出的贯彻科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要论述，联系造纸产业的实际，认真学习《政策》的各项规定，掌握要点，把握大局、统一思想，做好《政策》的宣传和贯彻工作。二是各地要结合当地实际，因地制宜，制定本地区、本企业造纸工业发展规划。本着有所为有所不为，有进有退，突出
比较优势，根据资源、市场、环境等要素，优化造纸工业产业结构，力求资源配置合理，与环境协调发展。三是行业协会要积极做好《政策》的宣传和指导工作，充分发挥桥梁和纽带作用，加强组织协调和行业自律，不断提高行业服务水平，引导行业健康发展。四是广大投资者和企业要切实转变发展观念，增强行业全局意识和全球化竞争意识，不断提高自主创新能力，自觉执行《政策》的各项规定。最后让我们携手为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标做出新的贡献。
贯彻落实《造纸产业发展政策》推进我国造纸工业持续健康发展
Implementingthe “PolicyfordevelopmentofChina’spaper industry” , inordertopromoteChina’spaperindustry developsustainablyandhealthfully
我国第一部全面规范和指导造纸产业发展的政策性文件——《造纸产业发展政策》（以下简称《政策》），已于2007年10月15日由国家发展改革委正式发布。学习和正确理解《政策》的内涵和精神实质，尽快推动《政策》的贯彻落实，推进我国造纸工业持续健康发展，是造纸行业工作者的一项紧迫任务。笔者曾参加了制定《政策》的部分工作，下面谈一些体会和对《政策》的学习理解。
一、制定造纸产业发展政策的意义
国家发展改革委根据经济体制改革的要求，为完善造纸产业发展环境，公平市场秩序，推动造纸产业落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进可持续发展，加快造纸大国向造纸强国的转变，从2005年起会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院，组织造纸行业有关专家，对造纸产业发展政策和造纸工业“十一五”发展的有关问题进行了专题研究。课题组在深入调研的基础上提出了《造纸产业发展政策研究报告》，并在此基础上编制《政策》（草案），在工业司的主持下经过多次讨论修改，并充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见，结合相关法律法规，编制形成了《政策》。笔者曾参加了《政策》的研究和起草工作，作为一名在行业工作了50多年的老造纸工作者，见证了我国造纸工业发展壮大的整个历程，对《政策》的发布感到十分振奋，它是我国建国以来第一部全面规范和指导造纸产业发展的政策性文件，《政策》对造纸产业发展目标、产业布局、结构调整、资源节约、环境保护、行业准入等方面作了全面及系统的规定与规范，为我国造纸产业的发展提供了一幅明确的蓝图，内容全面，可操作性强，对打造装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸工业，建立公平的市场秩序和良好的发展环境，将发挥重要作用。现在的问题是如何加强对《政策》的宣传力度，建立起有效的监督机制，尽快推进政策的贯彻落实，推动造纸产业建立起公平、合理、适用、有序、健康的市场环境。
我国造纸业是一个高速成长的行业。生产企业约有3600家，最近几年纸和纸板产量、消费量一直保持每年8％～10％的速度增长，现已是世界上仅次于美国的第二大纸品生产国和消费国，2006年纸及纸板生产量和消费量分别达到6500万吨和6600万吨，生产能力约7000万吨，《政策》目标提出到2010年，纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，有效产能达到9000万吨。
“十五”期间，我国造纸工业取得快速发展，但同时也面临资源约束、环境压力等问题，突出表现在：规模不合理，规模效益水平低；优质原料缺口大，对外依存度高；资源消耗较高，污染防治任务艰巨；装备研发能力差，先进装备依靠进口；外商投资结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。造纸行业的散、乱局面，限制了企业技术水平、产品水平的提高和污染的有效防治，急需进行规范和调整。
针对产业发展中存在的上述问题，《政策》提出了相应的解决方案和指导意见。例如，造纸产业发展总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。纤维原料要充分利用国内外两种资源，提高木浆比例、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。在资源节约和环境保护方面，《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键。在行业准入和利用外资方面，强调要在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。
二、造纸产业是重要的基础原材料产业
现代造纸工业具有资源约束、资金密集、技术密集、规模效益显著等特点，是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业。《政策》将造纸产业定位为“与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业”，从而明确了造纸产业的行业地位。这也是造纸界多年来议论的话题之一，《政策》还了其本来的面目。在20世纪五六十年代曾被喻为“软钢铁”的造纸业，改革开放以来得到了长足的发展，日益显现其在国民经济中的重要地位。1978—2006年我国经济年均增长9.67％，同期我国造纸工业纸及纸板产量由439万吨增至6500万吨，消费量由489万吨增至6600万吨，年均增率分别为10.1％和9.74％，基本上与国民经济同步增长。国家对造纸工业的可持续发展，在政策方面支持的力度也在不断加大，造纸产业自身具有循环经济特点的优势，其原料可再生，产品可回收再利用，大型木浆厂能源基本上可以自给自足。随着《政策》的贯彻落实，我国造纸工业仍是朝气蓬勃、正当日午的工业。
造纸行业的投资60％以上是设备投资，自动化程度高于一般制造业。建设年产30万吨以上的化学木浆厂，每1万吨纸浆的生产能力，需要投资约0.8～1.2亿元资金；建设年产30万吨以上的现代化造纸项目每1万吨纸及纸板，需要投资约0.6～1.0亿元；百元产值占用固定资产相当于石油、化工、冶金等行业。一台宽幅高速造纸机生产线的价格相当于一架空客飞机。造纸行业作为国民经济的基础原材料工业，在产品总产量中，80％以上作为生产资料用于新闻、出版、印刷、商品包装和其他工业领域；不足20％用于人们日常生活直接消费。造纸工业涉及林业、农业、机械制造、化工、热电、交通运输、环保等多个产业，产业链长，对上下游产业的经济有一定拉动作用。造纸业被国际上公认为“永不衰竭”的工业，在美国、加拿大、日本、芬兰、瑞典等经济发达国家，造纸工业已成为其国民经济十大支柱制造业之一。而对于目前正处于快速发展的我国而言，随着人们物质文化生活日益丰富和提高，预计在未来几年，我国造纸业增长速度仍将与GDP的增长速度同步，中国造纸协会《关于造纸工业“十一五”发展的意见》中提出：造纸工业发展速度年均增长6.3％左右；纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，到2010年有效产能达到9000万吨；纸及纸板总产量达到7600万吨左右，人均消费量达到62千克，超过目前世界平均消费水平；笔者认为这个数字是留有余地的，按近几年的发展速度，到2010年纸及纸板产量有可能达到9000万吨，以2005年产量5600万吨计算，年均增长速度是10％。
三、加速产业结构调整
产业结构调整包括原料结构、产业布局、产品结构、企业结构的调整，《政策》从我国造纸工业的实际情况出发，提出了明确的方向和具体的规定。
1.原料结构
《政策》要求我国造纸工业的发展必须逐步实现以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的多元化原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。在“十五”期间，国家发展改革委发布了《全国林纸一体化工程建设
“十五”及2010年专项规划》，规划的核心是发展人工林，实现林纸一体化工程建设，加速了我国木材制浆的发展进程。2006年这三种纸浆结构分别达到22％、56％和22％，2006年自制原生纸浆总量1816万吨，其中木浆526万吨占29％，非木浆1290万吨占71％。而在2002年自制原生纸浆产量1324万吨，其中木浆214万吨占16.2％，非木浆1100万吨占83.8％。说明木浆比例正在逐年提高，非木浆比例正在逐年下降。但由于我国是一个少林国家，长期以来，原生纤维自制浆一直是以非木纤维原料（主要是草类）为主，我国造纸工业正处于高速发展时期，要实现以木材纤维为主制浆造纸，还需要一个发展过程；而非木纤维原料包括竹子、芦苇、蔗渣、麦草等资源比较丰富，因此在加速发展木材制浆造纸的同时，仍需合理利用非木纤维资源。
2.产业布局
《政策》提出：要与环境协调发展，充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，实现“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。《政策》规定，长江以南地区是我国造纸产业发展的重点地区，要以林业、造纸业一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业；东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；长江中下游地区要逐步发展成为林纸一体化工程建设的重点地区；西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势；长江三角洲和珠江三角洲地区要重视利用国内外木浆和废纸造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。
根据《政策》，长江以北地区是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度；黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用量，适度发展林纸一体化工程，控制大量耗水的纸浆项目；东北地区要加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；西北地区要通过龙头企业的兼并和重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。
从国际造纸工业的发展来看，20世纪80年代就已开始“由北向南”转移：北美（美国、加拿大）向南美（巴西、智利、乌拉圭）转移，在亚洲向印尼、马来西亚、泰国转移。我国正在实施的几个林纸一体化大型纸浆项目：贵州赤天化年产20万吨化学竹浆项目、湖南怀化年产40万吨化学木浆项目、广东湛江年产70万吨化学木浆项目、安徽安庆年产30万吨化学木浆项目、江苏南通年产70万吨化学木浆项目以及广西金桂日产1400吨化机浆项目等都分布在南方，体现了“由北向南”的布局调整，这是客观条件所决定的。从笔者从事工厂设计经验来看，具备大型纸浆项目建设条件的厂址，在南方比较容易找到，而在北方则非常困难。
3.企业结构
《政策》表示，政府将支持国内企业通过兼并、联合、重组和扩建等形式，发展10家左右100万吨至300万吨具有先进水平的制浆造纸企业，发展若干家年产300万吨以上跨地区、跨部门、跨所有制的、具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团。与此同时，加快整合现有木浆生产企业，关停规模小、技术落后的木浆生产企业；改变小型废纸浆造纸企业数量过多的现状，原则上不再兴建化学草浆生产企业。到2010年，争取使排名前30名的制浆造纸企业纸及纸板产量之和占总产量的比例由目前的32％提高至40％。这样的调整将从根本上改变我国造纸企业数量多、规模小、技术装备落后、资源消耗高、环境污染重、布局分散的局面。
4.产品结构
《政策》鼓励开发低定量、高品质、高附加值产品，特别是以废纸浆为主要原料的绿色环保纸；鼓励企业加大品牌创新力度，实施名牌战略。最近南平纸厂开发的42克/米2低定量新闻纸、岳阳泰格林纸开发配用50％废纸脱墨浆（DIP）的48克/米2精制轻涂纸、华泰纸业合资公司开发100％DIP抄造的超级压光纸（SC-B），很受市场欢迎。预期随着《政策》贯彻实施的进程，低消耗、高品质的新产品将不断出现。
四、产业发展的几项约束性指标
《政策》对今后几年造纸产业的发展，规定了几项重要的约束性指标：“到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（CODCr）排放总量由2005年160万吨减到140万吨”；“为满足国内市场需求，到2010年，中国纸和纸板产能将从现在的7000万吨增加到9000万吨”。这就是说，到2010年，纸的产量增加，资源和污染物排放降低。要实现这一目标，必须转变增长方式，增强企业社会责任意识，建立资源节约、环境友好、发展和谐的发展新模式。
1.取水量
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源占有量约为2100米3，不足世界平均水平的1/4；如果按拥有水量2000米3为严重缺水的国际标准衡量，我国已达到严重缺水的边缘。水资源短缺已成为制约我国经济和社会发展的重要因素。
从2000年到2004年间，笔者曾参与制定国家标准《造纸产品取水定额》（GB/T18916.5—2002）和编制《中国节水技术政策大纲》的工作。造纸行业是用水大户，我们曾测算过，1999年我国工业取水量占全国总取水量的20％，其中火力发电、纺织、造纸、钢铁和石油石化5个行业的取水量，占全国工业取水量约60％，在这5个行业中，造纸的取水量为59.3亿米3，排在火力发电、纺织之后居第三位，如果火力发电的取水量扣除直流冷却水取水量后，则造纸是第二取水量大户。《政策》把降低水资源消耗、提高水的重复利用率作为造纸工业资源节约的重点是十分必要的。
《政策》要求到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3。全国纸和纸板产量2005年为5600万吨，2010年预计会达到9000万吨，按此计算全行业取水量2005年为57.68亿米3，2010年为72亿米3，这就意味着从2005年到2010年纸和纸板产量提高60％，取水量仅增加25％。笔者曾经对2005年的综合取水量进行过测算，2005年节水先进型企业和生产线纸和纸板产量约占全国总产量的1/3，平均单位产品取水量在50米3/吨左右，非先进型企业为130米3/吨。估计到2010年节水先进型企业和生产线的纸和纸板产量占全国总产量有可能提高到1/2，按此推算平均单位产品取水指标，若先进型为50米3/吨，则非先进型为110米3/吨，比2005年的130米3/吨下降15％。笔者认为随着产业结构调整力度的加大，企业节水意识的增强，这个指标是有可能达到的。这里要特别提出的是我国《造纸工业水污染物排放标准》按排水的污染物（BOD、COD、S）浓度来考核，不利于节约用水，因为在尽可能减少污染物排放总量的同时，排水量越少，污染物排放浓度就越高。也就是说越节约用水，越达不了标。
2.单位产品的综合能耗（标煤）
《政策》规定由2005年1.38吨/吨产品，降至1.10吨/吨产品。笔者在审查《制浆造纸工业清洁生产评价指标体系（试行）》（2006年12月31日由国家发展改革委公布）以及国家环保总局发布的3个清洁生产标准时，曾对各种浆、纸的单位产品综合能耗进行过测算，化学木浆500千克/吨左右、先进的在200千克/吨以下，化学草浆900～1000千克/吨，化机浆1000～1200千克/吨，废纸脱墨浆（自用浆）400～500千克/吨，废纸本色浆（自用浆）250～270千克/吨，新闻纸600～700千克/吨，各种文化用纸700～800千克/吨，白纸板700～750千克/吨，箱纸板600～650千克/吨，生活用纸900～1100千克/吨。按照上述指标对2010年能耗进行测算，单位产品的综合能耗由2005年1.38吨/吨产品，降至1.10吨/吨产品，是可能的，这是因为：①新增产能多数属于技术装备比较先进的企业和生产线，估计到2010年这类企业和生产线的纸和纸板产量占全国总产量将提高到50％，即4500万吨左右，其能耗较低。②原料结构调整，木浆、废纸浆比例增加，非木浆尤其是草类浆比例下降；木浆除维持一定比例的进口量外，新建的大型木浆项目的综合能耗都很低，一般在200千克/吨以下；废纸浆比例提高，相对能耗降低；大量能耗高的草类小浆厂关闭。③淘汰现有落后产能650万吨。④严厉的环保标准，将制约能耗较高的化机浆尤其是中小型化机浆和高得率浆的发展。
3.污染物（COD）排放
《政策》目标要求CODCr排放由2005年160万吨减到2010年140万吨，这是一项约束性指标，实现这一指标的难度较大。按全国纸和纸板产量2010年达到9000万吨计算，单位产品CODCr排放量为15.56千克/吨产品，比2005年的28.57千克/吨产品，减少45.5％，在国际上也属于比较先进的水平。问题的关键是占整个造纸工业CODCr排放总量60％的草类制浆的减排，除采取必要的强制性措施关停那些不符合《政策》要求的企业或生产线外，对于上规模的生产线如何从源头上减少污染负荷的产生，仍是造纸行业一项艰巨的任务。
五、提升全行业技术与装备水平
造纸工业是技术密集、资金密集型产业。20世纪90年代以来，随着国民经济高速发展和人民生活水平迅速提高，我国造纸工业快速发展，巨大的国内潜在市场，吸引了包括国际资本在内的大量资金投入，我国造纸工业出现了前所未有的技术改造和技术进步高潮；一批外资企业和近几年发展起来的国内大集团公司，引进了一批国外先进的大型制浆造纸技术装备。目前具有与发达国家同一平台技术装备水平的纸机和纸板机的纸和纸板产量，已超过全国总产量的1/3，产品质量和消耗指标达到了国际先进水平。一批全球单线规模最大、装备水平最高、工艺技术最先进的制浆造纸项目和生产线，相继建成投产或正在建设，我国制浆造纸技术装备落后的面貌有了很大改观，一步跨进了当代国际先进行列，但就行业整体水平而言，与先进国家相比，还比较低，还有占纸和纸板总产量1/3的装备只相当于国际20世纪80年代水平，其余的更为落后。众多的小型企业，存在资源消耗大、能耗水耗高、产品质量低，环境污染重，迫切需要调整产业结构，提升技术和装备水平。
我国制浆造纸装备制造业经过40多年的发展历程，特别是进入20世纪90年代以来，伴随着造纸工业快速发展，迅速壮大，取得了令人瞩目的成就，形成了门类齐全、具有相当规模和一定水平的产业体系，每年可提供全国纸和纸板2/3新增产能的装备，成为我国造纸行业发展的支撑产业。但与国际先进水平还有较大差距，存在研究、开发、制造总体水平仍然较低，制浆造纸企业与装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱，对外依存度高、国际竞争力不强等问题。目前国内装备制造业的产品主要是面对技术水平要求不高、资金实力不强的中小型制浆造纸企业的需求，先进的大型成套制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口，装备制造业的发展严重滞后于造纸业的发展。
预测今后几年我国造纸工业仍将保持较高速度增长，按照科学发展观，走新型工业化道路，切实转变经济增长方式的要求，在新增先进产能的同时，一批落后产能将被淘汰，一批中小型企业将向大中型发展，用高新技术改造和提升我国造纸传统产业，是优化结构、提高竞争力和经济效益的需要，也是建立和发展资源节约型、环境友好型的现代造纸产业的要求，更是实现造纸工业可持续发展、加快造纸大国向造纸强国转变的必然选择。
用高新技术改造和提升我国造纸传统产业，首先应立足于采用国内的技术和装备，原因一是需求量大，进口国外先进技术装备价格昂贵，一般中小型企业难以承受；二是纤维原料结构与发达国家以木材为主不同，我国造纸原料仍将是多元化结构并由此带来制浆工艺的多样性和技术装备的多品种需求；三是企业降低生产成本、提高经济效益的选择。
为此《政策》提出的目标是：“造纸产业和装备制造业必须加大技术创新力度，坚持引进技术和自主开发相结合，坚持自主创新、集成创新、引进消化吸收再创新，形成以企业为主体、市场为导向，产学研用相结合的技术创新体系，培育高素质人才队伍，研发具有自主知识产权的先进工艺、技术、装备及产品，培育一批制浆造纸装备制造龙头企业，提高我国制浆造纸装备研发能力和设计制造水平”。从而推动国产制浆造纸技术装备适应市场需求，全面提升我国造纸行业技术装备整体水平。
《政策》从我国造纸产业和装备制造业的实际情况出发，提出近期研发的重点为中型制浆造纸装备及节能环保技术，包括年产30万吨及以上的纸板机成套技术和设备；幅宽6米左右、车速1200米/分、年产10万吨及以上文化纸机；幅宽2.5米、车速600米/分以上的卫生纸机成套技术和设备；年产10万吨高得率、低能耗的化学机械木浆成套技术及设备；年产10万吨及以上废纸浆成套技术和设备；非木材原料制浆造纸新工艺、新技术和新设备的开发与研究，特别是草浆碱回收技术和设备的开发以及节水、节能技术和设备。
为了大幅度削减制浆污水CODCr和AOX的排放，《政策》规定：淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置；禁止新上项目采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。2001年5月联合国环境规划署在瑞典斯德哥尔摩召开了“关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约（POPs公约）会议，”我国是该公约的首批签字国，2004年11月POPs公约在我国正式生效。首批列入公约受控的POPs有12种，其中有两种（二噁英、呋喃）来自工业污染物。二噁英是采用含氯漂剂在纸浆漂白中产生的有机氯化物（AOX）的一部分，限制采用元素氯漂白是清洁生产的需要，也是履行POPs公约的要求。《政策》鼓励发展应用无元素氯（ECF）或全无氯（TCF）漂白技术，当前在国际上二氧化氯（ClO2）被认为是较清洁而最有效的无元素氯漂剂，它对木素的选择性好，按活性氯计，ClO2漂白AOX发生量仅相当于元素氯的1/5。欧盟综合污染防治与控制（IPPC）导则推荐的制浆造纸最佳可行技术（BAT）AOX排放指标，漂白硫酸盐木浆为＜0.25千克/吨风干浆，一般采用氧脱木素的ECF漂白技术可以达到。目前我国环保标准尚无AOX强制性指标的规定，2001年发布的《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544—2001）中规定的AOX排放参考指标，漂白硫酸盐木浆为2.64千克/吨风干浆。当前全球化学木浆的漂白，大多采用以ClO2为主的ECF漂白工艺，少数采用TCF漂白，漂剂中的元素氯（Cl2）被ClO2、O2、H2O2、O3和其他漂剂取代，由于ECF漂白仍会产生少量AOX，为了进一步减少AOX发生量，ECF漂白正由传统的D-EOP-D和D-EOP-D-D漂序，向减少ClO2用量的轻ECF漂白（LightECFBleaching）工艺方向发展。例如德国的Stendal浆厂，年产60万吨漂白针叶木浆，采用Q-OP-D-PO和Q-OP-Pa-PO漂序，一套设备可以生产轻ECF浆，也可以生产TCF浆，漂后浆白度87％～89％；即将投产的我国赤天化纸业年产20万吨竹浆厂，采用Q-OPD-PO和Q-OP-Q-PO的轻ECF或TCF漂白，碱性废水循环进入碱回收车间。由于环保日益严格的要求，ClO2制备成套装置，市场前景看好，但国内尚不能提供，需要从国外进口，价格昂贵。成都齐力水处理科技有限公司提供水处理用的最大能力为1.2吨/天的小型ClO2发生装置，已有成熟的经验，但能力太小，中型设备还在开发。此外用于ClO2漂白系统的设备包括混合器、中浓泵、洗浆机需要采用特殊的材料制造，无论是进口还是国内供货，价格都比较昂贵。采用ClO2漂白包括制备系统在内，一般中小型企业在资金上较难承受，因此开发高效价廉的ECF或TCF漂白技术和装
备，也是造纸行业当务之急。
六、节水减排，落实科学发展观
《政策》在资源节约和环境保护方面，把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键。
1.关于降低水资源消耗的问题
上面已经谈到了一些。在制定《造纸产品取水定额》标准的同时，由国家发改委环境和资源综合利用司组织编写了《标准实施指南》（中国标准出版社2003年8月第一版），在《指南》中提到：“就行业的总体而言，造纸工业用水的状况仍然是高消耗、低效率、重污染，与我国水资源条件极不适应，也是行业跨进21世纪所面临的严峻挑战之一；我们必须把节水工作看作是造纸工业能否实现可持续发展的一件大事。制定取水定额是我国水资源现状严峻这一国情的必然要求，也是我国在市场经济条件下节水管理深入改革的客观要求；这个标准的制定，从行业的实际情况出发，标准中的取水定额对技术装备相对比较落后的中小型企业，通过加强管理，进行必要的节水技改，达标是可能的。对于先进的大中型企业，定额显得宽松，但也要加强节水管理，最大限度地降低取水量，努力创建节水型企业”。在编制《定额》过程中，“在征求意见中一些企业和专家提出全国数千个造纸企业，建成有先后，规模有大小，采用同一类定额是不切实际的，也是不公正、不合理的。经过调查研究，起草小组制定了A级和B级双指标：对1998年1月1日之前建成投产的造纸企业或生产线，其取水定额执行B级指标；对1998年1月1日起（含1998年1月1日）新建、扩建、改建并投产的造纸企业或生产线，其取水定额执行A级指标”。《定额》规定的指标，总的来说还是比较宽松的，自2005-01-01实施以来，行业高水耗的势头有所遏制，但仍有许多企业未能达标。
为了强化节水管理，增强造纸行业节水意识，大力开发和推广应用节水新技术、新工艺、新设备，提高水的重复利用率。《政策》规定：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行；在前面已经提到，到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103米3降至80米3，是没有问题的，即使如此，与国际先进水平35～50米3相比，仍有不小差距。
2.关于“减排”问题
《政策》把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键，这也是减排的难点所在。造纸工业的废水排放量和CODCr排放量在全国统计的39个行业中均居首位，2005年造纸工业废水排放量36.7亿吨，约占全国重点统计企业废水排放总量的17％，CODCr排放量159.7万吨，占全国重点统计企业CODCr排放总量的32.4％。其中草浆生产线有碱回收装置的产量仅占草浆总产量的30％，草类制浆CODCr排放量占整个造纸工业排放量的60％以上，仍然是主要的污染源。我国造纸工业面临的环保压力依然很大、污染防治任务十分艰巨。前面已经提到，我国人口密度大，能长树的地方少，木材纤维原料匮乏。我国的国情决定了我国造纸原料的多元化，非木纤维原料制浆仍将长期存在，在非木纤维原料制浆中，主要的污染源是来自那些没有碱回收装置或废液处理设施的小草浆厂，这些企业的生产废水未经任何治理而直接外排，造成水环境严重污染，应坚决关停。但是在剩下的草浆生产线中，按现有的草浆生产工艺，即使是有碱回收的生产线，包括干湿法备料、横管连蒸、真空洗浆机逆流洗涤、封闭压力筛选、多段漂白等完善的生产系统，每吨浆产生的CODCr污染源仍高达300千克，是先进木浆厂的710倍，尤
其是漂白工艺，仍沿用发达国家早已淘汰的～C（元素氯）和H（次氯酸盐）漂白，废水中除了高负荷的BOD5和CODCr外，与采用先进的D（ClO2）漂白工艺相比，AOX的产生量，C和H分别是D的5倍和2.5倍，在废水生化处理中，很大一部分AOX不降解，造成水体严重污染。因此开发能够经济有效地进一步减少污染的草类制浆技术，仍是造纸工业科学技术研发的一项艰巨任务。
七、规定行业准入条件
《政策》对行业准入条件作了严格规定，对新建、扩建的制浆、造纸项目，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率，单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当前国内市场消费总量的百分数，新建项目吨产品CODCr排放量、取水量和综合能耗（标煤）作出明确的规定。
关于行业准入，《政策》规定新建、扩建制浆项目单条生产线起始规模要求达到：化学木浆年产30万吨、化学机械木浆年产10万吨、化学竹浆年产10万吨、非木浆年产5万吨；新建、扩建造纸项目单条生产线起始规模要求达到：新闻纸年产30万吨、文化用纸年产10万吨、箱纸板和白纸板年产30万吨、其他纸板项目年产10万吨。笔者认为，这是根据我国造纸产业和装备制造业的实际情况作出的起码要求，每个项目的具体情况不同，如果资源、环境、市场等条件允许，规模大一些更好。当然还要受到市场准入的限制：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。《政策》总的精神是支持企业兼并重组，扩大产能，打造具有国际竞争力的大型龙头企业集团，避免过度竞争不利于行业的健康发展，例如2005年涂布白纸板互相降价，一度低到每吨2000多元，这是不正常的，但是过度集中，出现垄断，也不利于行业的发展。《政策》规定单一企业国内市场占有率超过35％就不行，据笔者所知，当前有可能涉及行业垄断的纸种有：箱纸板、铜版纸和新闻纸。国外造纸行业反垄断也有过一些案例，4年前在美国曾经有个卫生纸厂兼并的案子，被反垄断机构拒绝，美国有一个公式，就是各个厂家市场占有率的百分数的平方和加起来不能大于1600，如果大于这个指数，兼并就不能执行。假使都是很小，一家占有40％就不行，就太大了。
在行业准入条件中，《政策》对新建项目吨产品CODCr排放量、取水量和综合能耗（标煤）也作出了明确的规定。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。笔者认为对新建项目执行这些指标除化学机械木浆有一定难度外，都是可以做到的。但对于CODCr排放量，问题在于前面所讲的排放标准，如果还要按排放浓度来考核，就不利于节约用水，甚至还危及某些浆种的生存，因为要进一步降低吨产品CODCr排放量难度较大，而降低取水量尚有一定潜力。以化学机械木浆为例：我国近些年来引进的年产10万吨左右的化机浆先进生产线，由于商品木片质量下降，吨浆CODCr产生量高达200千克，有的甚至还高，采用厌氧＋好氧＋化学凝絮的三级处理，达标已相当困难，按这里所给的取水量指标，排水量按25米3、CODCr9千克/吨浆计算，排放浓度为360毫克/升，如果排水量分别降到20米3和15米3，则排放浓度提高到450毫克/升和600毫克/升，有的地方标准规定为200毫克/升甚至100毫克/升，那就要用四级深度化学处理，这样每吨浆的处理费用高达300元，企业难以承受。当前在严厉的环保要求条件下，有可能发展化学机械木浆的只有那些大公司和大型企业集团建设的特大型化机浆项目，采用碱回收方法来处理全部废液，如APP的广西金桂项目；或者是大型化学浆厂建设化机浆项目，将废液与化学浆黑液合并进行碱回收，即使这样，每吨浆的成本也要增加200元左右，对于大公司来说还可以承担，一般企业仍然难以承受。这也就是前面讲单位产品综合能耗的问题时提到的：严厉的环保标准，将制约能耗较高的化机浆尤其是中小型规模化机浆和高得率浆的发展。
八、结语
制定《政策》，是贯彻落实科学发展观，转变发展方式，走新型工业化道路的需要，对构建林纸结合、装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，具有重要和深远的意义。造纸产业是重要的基础原材料工业，是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业，与国民经济发展同步增长，到2010年有效产能达到9000万吨。纤维原料逐步实现以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的多元化原料结构。产业布局实现“由北向南”调整；支持国内企业发展具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团；鼓励开发低定量、高品质、高附加值产品，特别是以废纸浆为主要原料的绿色环保纸；提升全行业技术与装备水平，淘汰落后产能，限制落后技术的采用，淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置；禁止新上项日采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。节约资源，节水减排，落实科学发展观，《政策》规定产业发展的几项约束性指标：到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（CODCr）排放总量由2005年160万吨减到140万吨。实现这些指标的难点在于污染物（CODCr）的排放，关键是占整个造纸工业CODCr排放总量60％的草类制浆的减排，任务艰巨。行业准入条件规定的几项指标，关于吨产品CODCr排放量，其中化学机械木浆为9千克，对于没有条件实现污染物零排放的化机浆企业，实现这一指标难度较大。
（黄运基）
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造纸产业发展政策
PolicyforthedevelopmentofChina’spaperindustry
国家发展和改革委员会
前言
造纸产业是与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业，纸及纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的标志。造纸产业具有资金技术密集、规模效益显著的特点，其产业关联度强，市场容量大，是拉动林业、农业、印刷、包装、机械制造等产业发展的重要力量，已成为我国国民经济发展的新的增长点。造纸产业以木材、竹、芦苇等原生植物纤维和废纸等再生纤维为原料，可部分替代塑料、钢铁、有色金属等不可再生资源，是我国国民经济中具有可持续发展特点的重要产业。
目前，我国造纸工业企业3600家，能力约7000万吨，纸及纸板产量达5600万吨，消费量达5930万吨，生产量和消费量均居世界第二位，已成为世界造纸工业生产、消费和贸易大国。
“十五”期间我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外商投资结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
近年来，世界造纸产业技术进步发展迅速，由于受到资源、环境等方面的约束，造纸企业在节能降耗、保护环境、提高产品质量、提高经济效益等方面加大工作力度，正朝着高效率、高质量、高言效益、低消耗、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品多样化功能化、生产清洁化、资源节约化、林纸一体化和产业全球化发展的趋势。
发展我国造纸产业，必须坚持循环发展、环境保护、技术创新、结构调整和对外开放的基本原则，坚决贯彻落实科学发展观和走新型工业化道路的要求；进一步完善市场环境，加大自主创新，转变发展模式，加快企业重组，加大环境整治力度；促进林纸一体化建设，继续推进《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》的实施；以企业为核心，以市场为导向，促进产、学、研、用相结合，提高制浆造纸装备国产化水平；更好地体现造纸产业循环经济的特点，推进清洁生产，节约资源，关闭落后草浆生产线，减少污染，贯彻可持续发展方针；全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，进一步适应国民经济发展的要求和世界经济一体化的形势。
根据完善社会主义市场经济体制改革的要求，结合相关法律法规，制定本产业发展政策，以建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导产业健康发展。
第一章 政策目标
第一条 通过政策的制定，建立充分发挥市场配置资源，辅之以政府宏观调控的产业发展新机制。
第二条 坚持改革开放，贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路，发挥造纸产业自身具有循环经济特点的优势，实施可持续发展战略，建设中国特色的现代造纸产业。适度控制纸及纸板项目的建设，到2010年，纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，有效产能达到9000万吨。
第三条 通过产业布局、原料结构、产品结构、企业结构的调整，逐步形成布局合理、原料适合国情、产品满足国内需求、产业集中度高的新格局，实现产业结构优化升级。
第四条 加大技术创新力度，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的技术创新体系，培育高素质人才队伍，研发具有自主知识产权的先进工艺、技术、装备及产品，培育一批制浆造纸装备制造龙头企业，提高我国制浆造纸装备研发能力和设计制造水平。
第五条转变增长方式，增强行业和企业社会责任意识，严格执行国家有关环境保护、资源节约、劳动保障、安全生产等法律法规。到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（COD）排放总量由2005年160万吨减到140万吨，逐步建立资源节约、环境友好、发展和谐的造纸产业发展新模式。第六条明确产业准入条件，规范投融资行为和市场秩序，建立公平的竞争环境。
第二章 产业布局
第七条 造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。
第八条 造纸产业发展总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。
第九条 长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。
东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；
长江中下游地区在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，要加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，逐步发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区；
西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势，坚持木浆、竹浆并举；
长江三角洲和珠江三角洲地区，特别要重视利用国内外木浆和废纸等造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。
第十条 长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。
黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用，适度发展林纸一体化，控制大量耗水的纸浆项目，加快区域产业升级，确保在发展造纸产业的同时不增加或减少水资源消耗和污染物排放；
东北地区加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高其竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；
西北地区要通过龙头企业的兼并与重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。
第十一条 重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项日，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
第三章 纤维原料
第十二条 充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。
第十三条 加快推进林纸一体化工程建设，大力发展木浆，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。
第十四条 鼓励现有林场及林业公司与国内制浆造纸企业共同建设造纸原料林基地。企业建设造纸林基地要符合国家林业分类经营、速生丰产林建设规划和全国林纸一体化专项规划的总体要求，并且必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
第十五条 鼓励发展商品木浆项目。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
第十六条 支持国内有条件的企业到国外建设造纸林基地和制浆造纸项目。第十七条加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。
第十八条 坚持因地制宜，合理利用非木纤维资源。充分利用竹类、甘蔗渣和芦苇等资源制浆造纸，严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆生产企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产项目。
第十九条 限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。
第四章 技术与装备
第二十条 坚持引进技术和自主研发相结合的原则。跟踪研究国际前沿技术，发展具有自主知识产权的先进适用技术和装备。鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新。建立国家造纸工程研究中心和国家认定造纸企业技术中心，支持重点科研机构、设计单位、造纸企业、装备制造企业联合开展技术开发和研制，支持行业关键、共性技术成果服务平台与信息网络建设。组织实施重大装备本地化项目，提高技术与装备制造水平。
第二十一条 制浆造纸装备研发的重点为：年产30万吨及以上的纸板机成套技术和设备；幅宽6米左右、车速每分钟1200米、年产10万吨及以上文化纸机；幅宽2.5米、车速每分钟600米以上的卫生纸机成套技术和设备；年产10万吨高得率、低能耗的化学机械木浆成套技术及设备；年产10万吨及以上废纸浆成套技术和设备；非木材原料制浆造纸新工艺、新技术和新设备的开发与研究，特别是草浆碱回收技术和设备的开发；以及节水、节能技术和设备。要在现有基础上，加大自主创新力度，尽快形成自主知识产权，实现成套装备国产化。
第二十二条 造纸产业技术应向高水平、低消耗、少污染的方向发展。鼓励发展应用高得率制浆技术，生物技术，低污染制浆技术，中浓技术，无元素氯或全无氯漂白技术，低能耗机械制浆技术，高效废纸脱墨技术等以及相应的装备。优先发展应用低定量、高填料造纸技术，涂布加工技术，中性造纸技术，水封闭循环技术，化学品应用技术以及宽幅、高速造纸技术，高效废水处理和固体废物回收处理技术。
第二十三条 淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置、蒸球等制浆生产技术与装备，以及窄幅宽、低车速的高消耗、低水平造纸机。禁止采用石灰法制浆，禁止新上项目采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。禁止进口淘汰落后的二手制浆造纸设备。
第二十四条 调整制浆造纸装备制造企业结构，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，提高成套装备研发和集成能力，鼓励国外设备制造商采用先进技术与国内制浆造纸装备制造企业合资合作，促进装备国产化。
第五章 产品结构
第二十五条 适应市场需求，形成多样化的纸及纸板产品结构。整合现有资源，对消耗高、质量差的低档产品，加快升级换代步伐。
第二十六条 研究开发低定量、功能化纸及纸板新产品，重点开发低定量纸及纸板、含机械浆的印刷书写纸、液体包装纸板、食品包装专用纸、低定量高强度的瓦楞原纸及纸板等产品，积极研发信息用纸、国防及通讯特种用纸、农业及医疗特种用纸等，增加造纸品种。
第二十七条 适时修订《环境标志产品技术要求-再生纸制品》，鼓励造纸企业扩大利用废纸生产新闻纸、印刷书写用纸、办公用纸、包装纸板等再生纸产品。
第二十八条 鼓励企业加大品牌创新力度，实施名牌战略。
第六章 组织结构
第二十九条 建立现代企业制度，完善产业组织形式，改变制浆造纸企业数量多、规模小、布局分散的局面，形成大型企业突出、中小企业比例合理的产业组织结构。
第三十条 支持国内企业通过兼并、联合、重组和扩建等形式，发展10家左右100万吨至300万吨具有先进水平的制浆造纸企业，发展若干家年产300万吨以上跨地区、跨部门、跨所有制的、具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团。
第三十一条 在新建大型木浆生产企业的同时，加快整合现有木浆生产企业，关停规模小、技术落后的木浆生产企业。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团；充分利用竹子资源，支持发展一批年产10万吨以上的竹浆生产企业；改变小型废纸浆造纸企业数量过多的现状，促进中小型废纸浆造纸企业扩大规模，提高集中度；原则上不再兴建化学草浆生产企业。
第三十二条 中小型造纸企业要向“专、精、特、新”方向发展，淘汰产品质量差、资源消耗高、环境污染重的小企业，减少小企业数量。
第三十三条 企业组织结构调整，坚持股权多元化，防止恶意并购，避免行业垄断。
第三十四条 努力提高产业集中度水平，到2010年，排名前30名的制浆造纸企业纸及纸板产量之和占总产量的比重由目前的32％提高至40％。
第七章 资源节约
第三十五条 贯彻执行国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》，按照减量化、再利用、资源化的原则，提高水资源、能源、土地和木材等使用效率，转变增长方式，建设资源节约型造纸产业。
第三十六条 增强全行业节水意识，大力开发和推广应用节水新技术、新工艺、新设备，提高水的重复利用率。在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额
的企业2010年底按“A”级执行。
第三十七条 严格执行《水法》《取水许可和资源费征收管理条例》和《取水许可制度实施办法》等有关法律法规的规定，实行取水许可制度和水资源有偿使用制度，全面推行总量控制和定额管理，加强水资源的合理开发、节约和保护。
第三十八条 鼓励企业采用先进节能技术，改造、淘汰能耗高的技术与装备，充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率。
第三十九条 执行最严格的土地管理制度，节约集约使用土地。严格执行《水土保持法》有关规定，防止水土流失。
第八章 环境保护
第四十条 严格执行《环境保护法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》等法律法规，坚持预防为主、综合治理的方针，增强造纸行业的环境保护意识和造纸企业的社会责任感，健全环境监管机制，加大环境保护执法力度，完善污染治理措施，适时修订《造纸产业水污染物排放标准》，严格控制污染物排放，建设环境友好型造纸产业。
第四十一条 大力推进清洁生产工艺技术，实行清洁生产审核制度。新建制浆造纸项目必须从源头防止和减少污染物产生，消除或减少厂外治理。现有企业要通过技术改造逐步实现清洁生产。要以水污染治理为重点，采用封闭循环用水、白水回用、中段废水处理及回收、废气焚烧回收热能、废渣燃料化处理等“厂内”环境保护技术与手段，加大废水、废气和废渣的综合治理力度。要采用先进成熟废水多级生化处理技术、烟气多电场静电除尘技术、废渣资源化处理技术，减少“三废”的排放。
第四十二条 制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业停产整治，整改后仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。
第四十三条 实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和责任追究制度。
第四十四条 造纸林基地建设要注重生态保护，加强环境影响评价工作，遵循林业分类经营原则，应用高新技术手段，科学造林，保护生物多样性，严禁毁林造林，防止水土流失。
第九章 行业准入
第四十五条 进入造纸产业的国内外投资主体必须具备技术水平高、资金实力强、管理经验丰富、信誉度高的条 件。企业资产负债率在70％以
内，银行信用等级A级以上。
第四十六条 制浆造纸重点发展和调整省区应编制造纸产业中长期发展规划，其内容必须符合国家造纸产业发展政策的总体要求，并报国家投资主管部门备案。大型制浆造纸企业集团应根据国家造纸产业发展政策编制企业中长期发展规划，并报国家投资主管部门备案。
第四十七条 造纸产业发展要实现规模经济，突出起始规模。新建、扩建制浆项目单条生产线起始规模要求达到：化学木浆年产30万吨、化学机械木浆年产10万吨、化学竹浆年产10万吨、非木浆年产5万吨；新建、扩建造纸项目单条 生产线起始规模要求达到：新闻纸年产30万吨、文化用纸年产10万吨、箱纸板和白纸板年产30万吨、其他纸板项目年产10万吨。薄页纸、特种纸及纸板项目以及现有生产线的改造不受规模准入条 件限制。
第四十八条 单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
第四十九条 新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。
第十章 投资融资
第五十条 严格执行国务院《关于投资体制改革的决定》及相关的管理办法、《促进产业结构调整暂行规定》及指导目录、《指导外商投资方向规定》及指导目录。
第五十一条 严格执行项目法人制度、资本金制度和招投标制度。内资项目资本金依照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》执行；外资项目注册资金依照《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》执行。
第五十二条 鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外商投资企业发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章 的规定办理。
第五十三条 加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
第五十四条 支持具备条件的制浆造纸企业通过公开发行股票和发行企业债券等方式筹集资金。国内金融机构特别是政策性银行应优先给予国内大型骨干制浆造纸企业建设项目融资支持。对违规项目，金融机构不得提供贷款。
第十一章 纸品消费
第五十五条 按照建设节约型社会的要求，造纸产业在发展的同时，应积极倡导纸及纸板产品的合理消费，在全社会建立节约用纸的意识。
第五十六条 适时修订造纸产品标准，改变目前社会过度追求高白度等指标的纸产品消费倾向，以节约资源，减少污染，引导理性、绿色消费。
第五十七条 政府采购根据实际用途，在满足基本需求的前提下，要优先采购使用掺有一定比例废纸生产的纸产品；积极推进办公自动化，减少办公环节纸制品的消耗。
第五十八条 新闻出版业在保证健康发展的同时，要合理控制报刊、期刊的发行规模；积极发展以数字化内容、数字化生产和网络化为主要特征的新媒体；严格执行国家技术标准，控制课本用纸定量；鼓励一般图书和期刊的出版降低用纸定量。
第五十九条 倡导节约型模式，实现包装材料和制品的轻量化和减量化生产。在包装制品的设计和生产过程中，鼓励利用掺有废纸的纸及纸板生产包装制品；对于运输包装用纸箱，要发展“低克重、高强度”的瓦楞原纸和纸板；对于销售包装用纸箱和纸盒，降低包装成本，倡导适度包装，避免过度包装。
第六十条 适度加大国内市场需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过度依赖国际市场的局面。
第十二章 其他
第六十一条 维护国内公平市场秩序，建立造纸产品进出口预警机制，避免贸易纠纷。
第六十二条 加强人才队伍建设，支持企业培养和吸引科技创新人才以及高级管理人才，全面提高企业职工素质。
第六十三条 充分发挥行业协会等中介机构作为政府与企业的桥梁作用，加强产业发展问题的分析与研究，反映产业发展情况，提出产业发展建议。
第六十四条 本产业政策涉及相关的法律、法规、政策、标准等如有修订，按修订后的规定执行。
第六十五条 本产业政策自发布之日起实施，由国家发展改革委负责解释。
附件：
1.我国造纸工业现状及主要问题
2.我国造纸工业面临的形势
3.名词解释
附件1
我国造纸工业现状及主要问题
PresentsituationandmainproblemsinChina’spaperindustry
一、基本情况
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3600家左右，生产能力约7000万吨。2005年我国规模以上纸及纸板企业工业总产值2622亿元，较2000年增长146.7％，年均增长19.8％；资产总计3228亿元，较2000年增长61.9％，年均增长10.1％；销售收入2546亿元，较2000年增长152.1％，年均增长20.0％。“十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，主要呈现以下特点。（一）政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识“十五”期间，国家有关部委将纸浆、纸及纸板列入国家《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》中的鼓励类；为调整不合理的造纸原料结构，解决造纸业可持续发展的瓶颈问题，国务院批准了《关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》和《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》。通过规划的宣传和贯彻落实，全社会逐步形成了林纸一体化发展的共识。随着一批林纸一体化工程项目的有序实施，造纸工业发展进入了一个新的发展期。
（二）生产消费快速增加，行业运行质量显著提高
“十五”期间我国纸及纸板消费和生产快速增长，生产量增长速度高于消费量增速，有效满足了需求。2005年我国纸及纸板消费量为5930万吨，比2000年增长65.9％，年均增长10.7％，人均年消费量从27.8千克增长为45.0千克，超出亚洲人均消费量约10千克，但与世界人均消费量的56.3千克相比仍有相当大的差距；生产量达5600万吨，比2000年增长83.6％，年均增长12.9％。“十五”期间造纸工业运行质量显著提高。纸及纸板总产值为2622亿元，比2000年增长146.7％，年均增长19.8％；增加值由358亿元增至727亿元，增长103.1％，年均增长15.2％；利税总额由95.7亿元增至225.2亿元，增长135.4％，年均增长18.7％；利润总额由43.9亿元增至123.2亿元，增长180.6％，年均增长22.9％；实物劳动生产率由29.6吨/（人·年）提高至73.4吨/（人·年），年均增长19.9％。
（三）原料结构有所改善，产品结构进一步优化
“十五”期间，我国造纸工业充分利用国内外两种资源，原料结构进一步优化。木浆比重有所提高，由19％提高至22％；废纸浆比重快速增长，由41％提高至54％；非木浆比重下降幅度较大，由40％降至24％。“十五”期间通过调整，纸及纸板产品开始向适应消费需求，由数量型向质量型转变。新闻纸、高档文化办公用纸、涂布纸及涂布包装纸板、牛皮箱纸板、中高档生活用纸等市场急需或短缺的产品得到较快发展，缓解了供需矛盾。中高档产品比重由“九五”时期的45％提高到60％以上。
（四）企业重组力度加大，产业集中度有所提高
“十五”期间我国造纸企业重组力度加大，多个有实力的企业在全国范围内进行跨省跨地区收购兼并，向集团化、特色化、多元化方向发展，一批生产技术装备先进、产品信誉好、具有资源整合能力和较强竞争力的现代化造纸企业脱颖而出。目前在深、沪两地上市的造纸企业有26家，一批龙头企业通过股市融资得到快速发展。与此同时，民营、外资企业的市场占有率和行业影响力不断提高，已成为我国造纸业稳定发展的生力军，形成多元化竞争格局。2005年，年产10万吨以上造纸企业90余家，其中年产能30万吨以上造纸企业25家，年产能100万吨以上的造纸企业7家，行业前20名企业的产量、销售收入、利税总额占规模以上全部企业上述指标的比例分别为29.2％、32.6％和41.9％。“十五”期间，前20名企业产量增加量占总产量增加量的44.1％，并呈逐步扩大趋势。
（五）污染防治初见成效，资源消耗进一步降低
“十五”期间，我国造纸企业积极实施清洁生产，加大环境治理力度，环保部门加大了环境监测和对污染问题的查处力度，关停了1500多家能耗高、污染大的制浆造纸企业。在产量增长高达83.6％的情况下，行业废水排放总量仅由2000年的35.3亿吨略增至2005年的36.7亿吨，占全国重点统计企业废水排放总量的比例则由18.6％降至17.0％，其中达标率由53.7％增至91.3％；化学需氧量（COD）排放量由287.7万吨降至159.7万吨，占全国重点统计企业化学需氧量排放总量的比例由44.0％降至32.4％。造纸行业的环境污染问题得到了较大程度的缓解，发展势头良好。“十五”期间，我国造纸工业的资源消耗有所降低，吨浆、纸及纸板平均综合能耗由1.55吨标煤降至1.38吨标煤，吨浆、纸及纸板取水量平均由139吨降至约103吨。由于加大了废纸回收利用，吨纸及纸板消耗原生纸浆由平均541千克降至427千克。
二、存在的主要问题
（一）规模不合理，规模效益水平低
2005年世界木浆厂（不含中国）平均规模为20万吨，我国拥有木浆制浆能力的企业50余家，平均规模仅为年产10万吨，达到世界平均规模的企业只有4家。世界造纸企业（不含中国）平均规模为年产8万吨，我国造纸企业平均规模仅为1.9万吨，达到世界平均规模的企业只有80余家。与世界前十位的纸业公司比较，我国前十名的造纸企业产量总计仅为其十分之一，销售额总计仅为其百分之四。总体而言，目前我国制浆造纸工业大型集团少、强势企业少，大部分制浆造纸企业规模过小。这种状况使得企业的规模效益无法实现，限制了企业技术水平、装备水平、产品档次的提高和污染的有效防治。
（二）优质原料缺口大，对外依存度高
随着纸及纸板消费的增长和现代造纸工业产能的迅猛增加，国内纤维原料供需矛盾突出，缺口逐年增大。2005年我国纸浆消费总量5200万吨，其中木浆1130万吨，非木浆1260万吨，废纸浆2810万吨，分别占纸浆消费总量的22％、24％和54％。国际造纸工业纸浆消费总量中原生木浆比重平均为63％，而我国木浆消耗中国产木浆比例一直仅为7％左右。从进口依存度看，2005年我国进口木浆759万吨，进口废纸1703万吨，进口木浆和进口废纸占原料总消耗量的比例由2000年的22.6％提高到40.8％。若将进口商品木浆、废纸折合成纸和纸板再加上直接进口的纸和纸板，我国2005年5930万吨的总消费中约47％要依靠进口，影响造纸工业健康持续发展。林纸一体化发展虽已形成共识，但仍属于起步阶段。
（三）资源消耗较高，污染防治任务艰巨
造纸工业不合理的原料结构和规模结构以及较低的技术装备水平，决定了我国造纸工业的水、能源、物料的消耗较高并成为主要的污染源。就吨浆纸综合能耗和综合水耗来看，国际上先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.2吨标煤，综合取水量35～50米3，我国除少数企业或部分生产线达到国际先进水平外，大部分企业吨浆纸综合能耗平均为1.38吨左右标煤，综合取水量平均仍处于103米3左右高位。
2005年造纸工业废水排放量36.7亿吨，约占全国重点统计企业废水排放总量的17.0％，COD排放量159.7万吨，占全国重点统计企业COD排放总量的32.4％。其中草浆生产线有碱回收装置的产量仅占草浆总产量的30.0％，草类制浆COD排放量占整个造纸工业排放量的60％以上，仍然是主要的污染源。我国造纸工业面临的环保压力依然很大、污染防治任务十分艰巨。
（四）装备研发能力差，先进装备依靠进口
“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木（竹）浆及碱回收成套设备、年产10万吨以下文化纸用纸机以及年产20万吨箱纸板纸机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
（五）外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫
“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，鼓励外资与中国企业共同在国内建设大型林浆纸一体化项目，鼓励外资企业从国外进口木片原料在国内制浆，加快淘汰小的落后的生产能力，同时防止出现垄断现象。
附件2
我国造纸工业面临的形势
Situation inthefaceofChina’spaperindustry
一、世界造纸工业基本情况与发展趋势
（一）世界造纸产品和纸浆生产情况
2005年世界造纸工业的纸及纸板产量为3.67亿吨，比2000年增长13.3％，年均增长2.5％。2005年纸和纸板产量位居前10位的国家是美国、中国、日本、德国、加拿大、芬兰、瑞典、韩国、法国和意大利，产量合计占世界总产量的72.4％。2005年世界纸浆产量为1.89亿吨，比2000年增长1.0％，年均递增0.2％。其中化学浆占纸浆产量的67.1％，机械浆占18.9％。2005年纸浆产量位居前10位的国家有美国、加拿大、中国、瑞典、芬兰、日本、巴西、俄罗斯、印尼和印度，产量合计占世界总产量82.3％。
（二）世界造纸产品和纸浆消费情况
2005年世界纸和纸板消费量为3.66亿吨，比2000年增长12.9％，年均递增2.5％。人均纸及纸板年消费量为56.3千克，其中以北美人均消费水平最高，为293.0千克，亚洲和非洲最低，分别为35.3千克和6.8千克。2005年世界纸浆消费量为1.88亿吨，比2000年下降0.2个百分点。纸浆消费格局：北美洲占35.6％；欧洲占29.1％；亚洲占28.1％；拉丁美洲占4.7％；大洋洲占1.3％；非洲占1.2％。亚洲已成为世界最大的商品纸浆输入地区。
（三）世界造纸工业贸易趋势
商品纸浆出口量较大的国家有加拿大、巴西、瑞典、智利、芬兰，2005年上述五国纸浆净出口量约占世界商品纸浆总产量的51.0％。2005年纸浆进口较多的国家有中国、德国、意大利、韩国和日本，净进口量约占世界商品纸浆总产量的42.0％。中国属净进口国，2005年纸浆进口量约占世界商品纸浆总产量的16％。在废纸贸易中，世界废纸进口量4156万吨，出口量3990万吨，净出口量2796万吨。美国是世界最大的废纸供应国，2005年美国净出口量1411万吨。2005年中国进口废纸1703万吨，为世界第1位，占世界废纸出口量的42.7％，占净出口量的61％。
（四）世界造纸产品和纸浆需求趋势
根据世界经济发展趋势，“十一五”期间世界纸浆、纸及纸板需求总体仍呈增长趋势，预计纸浆年均递增2.0％～2.5％，纸及纸板年均递增2.5％～3.0％，到2010年世界纸浆需求量将由2005年的1.88亿吨增至2.08～2.13亿吨。世界纸及纸板需求量将由2005年3.66亿吨增至4.15～4.25亿吨。从长期看，商品纸浆供应趋势在国际贸易中将是短线产品。从纸及纸板供应趋势来看，在国际贸易中需求增长较快的主要品种将是未涂布的化浆纸、涂布与未涂布的含机浆纸以及特种纸。
（五）世界造纸工业的发展特点
近年来，世界造纸工业技术进步发展迅速，由于受到资源、环境、效益等方面的约束，造纸企业立足在节能降耗、保护环境、提高产品质量、提高经济效益等方面加大力度，正朝着高效率、高质量、高效益、低消耗、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品多样化、功能化、生产清洁化、资源节约化、林纸一体化和产业全球化发展的突出特点。
二、我国造纸工业面临的形势
（一）我国造纸工业仍将保持较快增长我国造纸工业发展与国民经济及社会发展密切相关，经济的发展将为我国造纸工业发展提供有力支撑，根据纸及纸板消费量指数与GDP指数的相关性分析，并综合考虑影响国民经济发展的有关不确定因素和相关产业的发展前景，“十一五”期间，我国造纸工业仍将处于发展增长期，预计2005年至2010年纸及纸板消费量的年均增长速度为7.5％，2010年纸及纸板的消费量将从2005年的5930万吨增长到8500万吨左右，国内自给率保持在90.0％左右，人均消费量由45千克增至62千克，超过目前世界人均消费水平。
（二）我国造纸工业资源短缺和环保约束压力增强
造纸工业的产业链条长、涉及面广，涉及水资源、水环境、林业、农业、能源、土地资源等诸多方面。面对我国资源短缺、环境问题日益突出的形势，造纸工业将按照科学发展观和循环经济的原则，创新发展模式，提高发展质量，在坚持发展的前提下，把“节水、节能、降耗、减污、增效”作为主攻目标，通过实施清洁生产、技术进步，使资源高效利用和循环利用，促进造纸工业实现可持续发展。
（三）造纸纤维原料供应矛盾日益突出
我国是世界最大的原生纸浆和废纸进口国，2005年纸浆进口量约占世界商品纸浆总产量的16％，废纸进口量占全球废纸净出口总量的61％。我国造纸工业未来的发展仍将很大程度依赖进口纤维原料，世界纤维原料的供应量和供应价格必将在相当程度上影响我国造纸工业的发展，切实保障纤维原料供应是我国造纸工业持续高速发展的关键。因此，积极推进林纸一体化，提高国内废纸回收率和科学合理利用非木材纤维，力争大幅度提高纤维原料的自给水平，是我国造纸工业发展面临的迫切任务。
附件3
名词解释
Terminology
1.纸浆：经过制备的可供进一步加工的纤维物料（一般指来源于天然的植物）。
2.纸浆分类：按浆的原料来源可分为木浆、非木浆和废纸浆；按生产工艺，纸浆可分为化学浆、机械浆和化学机械浆等。
3.木浆：指以针叶木或阔叶木为原料，以化学的或机械的或两者兼有的方法所制得的纸浆。包括化学木浆、机械木浆和化学机械木浆等。
4.非木浆：指以禾本科茎秆纤维类（稻草、麦草、芦苇、甘蔗渣、竹子等）、韧皮纤维类（麻类和棉秆皮、桑皮、构皮等皮层纤维类）、叶部纤维类（龙须草、剑麻等）和种毛纤维类（棉纤维）为原料，以化学的或机械的或两者兼有的方法所制得的纸浆。包括化学非木浆、化学机械非木浆等。
5.废纸浆：指以回收的废纸及废纸板为原料制得的纸浆。
6.化学浆：用化学方法处理植物纤维原料，从植物纤维原料中除去相当大一部分非纤维素成分而制得的纸浆，不需要为了达到纤维分离而进行随后的机械处理。
7.机械浆：完全用机械的方法从不同的植物纤维原料（主要为木材原料）制得的供制造纸及纸板用的纸浆。如压力磨石磨木浆（PGW），木片热磨机械浆（TMP），爆破法纸浆。
8.化学机械浆：采用化学预处理结合机械的方法，从不同的植物纤维原料（主要为木材原料）制得的供制造纸及纸板用的纸浆。如化学机械浆（CMP）、化学预处理木片磨木浆（CTMP）、漂白化学热磨机械浆（BCTMP）、碱性过氧化物机械浆（APMP）。
9.商品纸浆：指在商品市场上经销出售的纸浆（一般加工成纸浆板），不包括企业自用的纸浆。
10.无元素氯漂白（简称ECF漂白）是指以二氧化氯替代元素氯作为漂白剂的漂白技术。
11.全无氯漂白（简称TCF漂白）是指整个漂白过程不采用任何含氯化合物的漂白技术，漂白剂主要是过氧化氢及臭氧等。
12.国内废纸回收率：是指用于制浆造纸工业的国内废纸回收量与纸及纸板消费量的百分比。
13.国内废纸利用率：是指用于制浆造纸工业的国内废纸回收量与纸及纸板生产量的百分比。
14.纸及纸板分类：通常是按用途将纸分为文化用纸（新闻纸、印刷书写用纸、复印纸、办公用纸等）；包装用纸（商用包装纸、纸袋纸、食品糖果包装用纸等）；生活用纸（卫生纸、卫生巾、面巾纸、餐巾纸、尿布纸等）和特种用纸（金融、建材、电气电力、微电子、国防、通讯、食品、医疗等所需要的功能性用纸）。将纸板分为包装用纸板（箱纸板、瓦楞原纸、白纸板等）；建筑用纸板（石膏纸板、隔音纸板、防火纸板、防水纸板等）；印刷用纸板（字型纸板、封面纸板、封套纸板、票证纸板等）和特种纸板（提花纸板、钢纸纸板、纺筒纸板、制鞋纸板、滤芯纸板、绝缘纸板、高温绝热纸板等）。
15.定量：纸或纸板每平方米的质量以克/米2表示。通常定量小于225克/米2的被认为是纸，定量为225克/米2或以上的被认为是纸板。随着纸及纸板向低定量方向发展，区分纸及纸板主要是根据其特征及用途而定义。例如定量大于225克/米2的吸墨纸和图画纸通常被称作纸。低定量纸一般指定量低于40克/米2。
16.市场份额：是指无论是内资还是外资、合资还是独资企业或集团，计算市场份额时，应包括其所有子公司的总生产能力，并非是该企业或集团单一子公司的生产能力。
制定《造纸产业发展政策》促进造纸产业持续、健康、可持续发展
Formulate “Policyfordevelopmentofpaperindustry” inorderto promotepaperindustrydevelophealthfullyandsustainably
贺燕丽
（国家发展和改革委员会工业司副司长）
在中国共产党第十七次代表大会胜利闭幕之际，由国家发展和改革委员会会同有关部门、行业协会、专家们制定的《造纸产业发展政策》（以下简称《政策》）于2007年10月31日正式发布了。这是建国以来国家正式发布的第一部系统的造纸产业发展政策。
党的第十七次代表大会报告中明确指出，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，要大力推进经济结构的战略性调整，更加注重提高自主创新能力，提高节能环保水平，提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场规律的认识，发挥国家规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。《政策》正是为了贯彻落实科学发展观，促进造纸产业持续、健康、可持续发展，转变经济增长方式而编制的，因而是造纸产业贯彻落实党的十七大精神的具体体现。为了更好地贯彻落实科学发展观，我委于2005年会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院对造纸产业发展政策和造纸工业
“十一五”发展等问题进行了广泛深入地研究。课题组在大量调研的基础上，结合《造纸产业发展安全与重组问题研究》的成果以及相关的法律法规，提出《造纸产业发展政策（送审稿）》。我委在充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见后，编制形成了《造纸产业发展政策》。
一、造纸工业的重要地位和制定《政策》的必要性
（一）造纸工业在我国国民经济和社会发展中具有重要地位
纸和纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的重要标志。在我国，随着国民经济的持续快速健康发展，造纸产业发展越来越具有重要的意义。第一，造纸工业是重要的基础原材料产业。纸产品是国计民生不可或缺的必需品。2006年，我国消费纸及纸板6600万吨，其中仅7％直接用于日常生活使用，60％用于包装（纸质包装已成为商品出口包装的重要形式，我国每年用于出口贸易的纸质包装材料已达2000万吨以上）30％用于印刷、书写等文化用途，其余用于电器绝缘，、耐温隔热、过滤等方面。参考比较通行的国外行业划分标准，造纸业同化工制品业、林业、钢铁、其他有色金属、采矿业（包括煤炭）一样，属于基础原材料产业。第二，造纸工业具有很大的市场空间。我国已成为世界造纸产品生产、贸易和消费大国。2006年，我国纸和纸板的消费量达6600万吨，居
本文为国家发展和改革委员会工业司副司长贺燕丽在2007年10月31日召开的“《造纸产业发展政策》发布暨宣贯会议”上的讲话。
世界第二位；纸及纸板产量达6500万吨，亦居世界第二位。据预测，2010年我国纸及纸板消费量将达到8500万吨以上，造纸工业可培育成国民经济新的经济增长点。第三，造纸工业是循环经济的典型产业。造纸原生纤维原料为可再生的木材、竹、芦苇、禾草等；造纸工业可实现废纸的回收再利用；在制浆造纸过程中，对水资源、化工原料和能源等方面也可充分循环回收利用。因此，造纸工业具有减量化、再利用和资源化的循环经济特点。第四，造纸产业对相关产业具有明显带动作用。一是促进纸业与林业、农业等产业链的形成。现代造纸工业发展打破了过去林纸分离的传统管理模式，以市场需求为导向、以造纸企业为主体、通过资本纽带和经济利益，将制浆、造纸、造林、营林、采伐与销售等结合起来，形成利益共同体，互相促进，相互发展。二是促进工业反哺农业机制的形成。林纸一体化发展，特别是造纸林基地建设，企业投资，林农出力，即企业用于原料林基地的投资大部分以提供种苗、化肥、营林管理、抚育劳务、采伐运输、分红分利、林木收购等形式回馈林农，这是工业反哺农民的具体实现形式和稳定的长效机制。三是带动其他行业的发展。造纸工业已成为拉动林业、农业、化工、印刷、包装机械制造、环保及交通物流等产业发展的重要力量。第五，造纸产业发展具有重要的社会意义。纸产品作为传承文明和舆论宣传的重要载体，世界各国都从安全的角度加以重视，在我国目前的经济发展水平和政治体制下，其作用尤为突出。保持新闻、印刷书写用纸的长期稳定供应，对做好舆论宣传、教育、新闻出版和文化交流工作以及维护社会稳定等十分重要。
（二）制定《造纸产业发展政策》的必要性
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3500家左右，生产能力约7000万吨。2006年我国规模以上纸及纸板企业工业总产值3119亿元，较2000年增长146.7％，年均增长19.8％；资产总计3228亿元，较2000年增长61.9％，年均增长10.1％；销售收入2546亿元，较2000年增长152.1％，年均增长20.0％。
“十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
为了建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导我国造纸工业持续健康发展，制定《政策》十分必要。一是建立较完善的发展环境。现有造纸产业发展的有关政策虽然在产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但是各自比较分散、独立，既不全面，也不系统，甚至有的政策之间相互矛盾，可操作性差，执行比较困难，不能很好地起到引导产业健康发展的作用。二是确定较先进的发展指标。目前相关政策对造纸工业发展循环经济的指标要求过低，有关林地、木材、资源、消耗及环境保护等规定不明确，不适应科学发展观的要求。三是规范符合我国实际的行业准入条件。我国造纸产业布局不合理、企业综合实力差，产业竞争无序，急需制定既符合市场经济规律又符合行业发展特点的产业准入条件，规范行业行为。四是制定明确的利用外资政策。现行造纸产业相关外商投资政策虽然对外商投资项目的建设性质、建设规模和优惠政策等作出了规定，但在市场准入、市场份额、兼并收购、投资监管等方面缺少具体的规定，各地之间和部门之间对政策的理解和把握也不一致，造纸行业外商投资混乱的现象急需纠正。五是确定符合我国国情的造纸原料结构和进出口政策等。因此，十分有必要出台产业发展政策。作为第一部规范我国造纸产业发展的产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业的持续、稳定、健康发展将具有重要和深远的意义。
《政策》对产业发展目标、管理机制、发展模式、结构调整、产业布局、原料结构、技术装备、资源节约、环境保护、投资行为、市场准入、市场监管及消费理念等进行了规定与规范，目的在于建立完善的造纸产业发展市场环境，推动造纸产业落实科学发展观，走新型工业化道路，实现可持续健康发展。
二、关于《政策》几个主要问题的说明
（一）原料结构问题长期以来，我国造纸工业走了一条以草浆造纸为主的发展道路，纸产品档次低，难以满足日益提高的市场要求。随着纸及纸板消费的快速增长，污染无法治理的草浆企业的大量关闭，现代造纸工业产能的迅猛增加和废纸回收再利用技术的日益提高，“十五”期间我国造纸工业的原料结构进一步优化。从2006年的数据表明，木浆比重有所提高，由19％提至22％，其中废纸浆比重快速增长，由41％提高至56％；非木浆比重下降幅度较大，由40％降至22％。但由于我国是一个森林资源严重不足的国家，并且林纸一体化工程实施不久，一些内外资木浆项目短期内难以投产，国内商品木浆和废纸原料供需矛盾日益突出，缺口逐年增大。
因此《政策》要求我国造纸工业在原料结构上总的原则是充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主、非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。要协调好制浆造纸和原料林基地的关系，制止滥占林地的混乱局面。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
《政策》强调：一要提高木浆比重。要加快全国林纸一体化工程建设，鼓励建设一批商品木浆项目；加快推进林纸一体化工程建设，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆；合理利用国外木材、木片和木浆资源；支持国内有条件的企业到国外建设大型林纸一体化项目以及造纸原料林基地。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。二要扩大废纸原料回收利用。加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。三要科学合理利用非木纤维原料。要根据我国的国情，合理利用非木纤维资源。利用现有丰富的竹类资源制浆造纸；要严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产企业；有条件的地区，可利用芦苇和甘蔗渣等资源制浆造纸。四要适度加大国内需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过渡依赖国际市场的局面。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团。适度限制纸及纸板出口。2005年，我国纸及纸板的进口量仅占世界出口总量的4.6％，国际市场依存度较低，因此适度加大国内纸及纸板的进口量，对我国风险很小。其意义为：一是进口纸及纸板实际上相当于进口国外的原料资源、水资源和能源；二是通过适度进口纸及纸板，可以为我国充足的外汇储备提供有效的利用途径。三是进口纸及纸板还可以缓解造纸工业对国外木浆和废纸的依存度。2000—2005年间，我国年进口木浆由335万吨增加到769万吨，进口废纸由371万吨增加到1703万吨，分别净增加434万吨和1332万吨。同期世界市场木浆出口量的增加量约50％被我国购入，国际市场废纸出口增加量的70％也流入我国。
《政策》第十二条至第十八条分别对木材原料、废纸原料、非木纤维原料的再生利用、造纸林基地建设及限制木片、木浆和非木浆出口等作了具体要求。《政策》第十九条规定：“限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。”
（二）产业布局问题
截至2005年，全国有29个省、区、市拥有造纸产业。2000年至2005年，长江以北地区15个省、区、市的纸及纸板产量占全国总量的比重由51.10％降至47.05％，长江以南地区14个省、区、市纸及纸板产量占全国总产量的比重则由48.90％升至52.95％。造纸产业布局正在由北向南进行调整，总体发展正趋向资源和环境的合理配置。但造纸产业布局存在的整体分散和“小、散、乱”现象依然突出。大量不符合规模效益、污染不能有效治理的小造纸企业仍未能依法关闭，使得造纸工业的环境治理工作异常艰难；同时，一些地区受发展区域经济和利益的驱使，造纸产业布局已出现过于密集的现象，加剧了地区资源及环境的压力。因此，《政策》第七条强调：造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。《政策》第八条强调造纸产业总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。
《政策》第九条至第十一条规定：第一，长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；长江中下游地区在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，要加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，逐步发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区；西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势，坚持木浆、竹浆并举；长江三角洲和珠江三角洲地区，特别要重视利用国内外木浆和废纸等造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。第二，长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用，适度发展林纸一体化，控制大量耗水的纸浆项目，加快区域产业升级，确保在发展造纸产业的同时不增加或减少水资源消耗和污染物排放；东北地区加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高其竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；西北地区要通过龙头企业的兼并与重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项目，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
（三）资源节约和环境保护
党的十七大报告特别指出，要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调。
1.严格控制水资源消耗
目前，大量非木浆企业尤其是未配碱回收的草浆纸企业综合能耗超过1.5吨标煤，吨浆纸综合取水量仍高于100米3，大量落后草浆企业的取水量更是高达200米3以上。国际先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.1吨左右标煤，综合取水量则已降至30～50米3左右。造纸工业污染的治理，要坚持预防为主、综合治理的方针，提高环境保护意识，实施清洁生产，健全环境监管体制，加大环境保护执法力度，完善污染治理措施，严格控制排放总量和排放浓度，实现污染防治由末端治理向污染预防方向转变，彻底改变过去造纸工业发展先污染后治理、边治理边污染的状况，杜绝造成污染不治理的做法，实现污染物稳定达标排放。
《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，为此《政策》第三十六条提出：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行。《政策》第三十六条还对节水技术、节水措施和水资源开发利用作了新的规定。
2.严格保护生态与环境
目前，占我国造纸工业COD排放总量60％以上的大量草浆造纸企业，尤其是占草浆总产量70％以上的未配套碱回收系统的小草浆企业未能依法关停，生产时产生的废水基本上未经任何治理而直接外排，造成严重的水环境污染。因此，草浆企业的污染治理将是“十一五”及以后相当长的时期内造纸工业治理环境污染的关键，同时也是难点所在。为此《政策》第四十条至四十四条及四十九条分别对污染治理措施、污染物排放标准、污染物排放监管、生态保护以及惩罚制度等作了具体规定。
《政策》第四十二条明确提出：“制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放远程在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业停产整治，整改后仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。”
《政策》第四十三条规定：“实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和责任追究制度。”
3.重视能源与土地等资源的节约
《政策》在调强水资源节约的同时，还强调了能源和土地等资源合理利用。第三十八条要求充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率；第三十九条要求执行严格的土地管理制度，节约集约使用土地，要求造纸林基地建设必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
（四）行业准入问题
目前，针对造纸工业发展的有关政策虽然在投资主体、产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但由于相关政策分散、不系统、可操作性差，甚至有的政策之间相互矛盾，使得执行时存在着一系列问题，主要表现为：一是一些企业采用瞒报、拆分、擅自更改核准内容等手段，规避国家投资管理；二是存在重核准轻监管、只核准不监管的情况；三是政府在政绩考核上过去由于注重地方国内生产总值总量的增减，利用外资的数量和金额，而不注重贯彻科学发展观，降低资源消耗，提高利用外资的水平和质量，一些地方政府和投资管理部门在项目审批方面，存在违规审批、自行审批、化整为零现象，造成政策执行混乱；四是中央部门之间对相关政策的执行缺乏一致性，部门管理职责还存在一定程度的扯皮现象。因此，政策在第九章制定了行业准入标准，分别对投资主体、地方及大型企业发展规划、初始规模、市场份额、吨产品COD排放量及取水量和综合能耗等作了具体规定。《政策》要求进入我国造纸产业的国内外投资主体必须信誉度高、资金实力强、管理经验丰富；产业发展要实现规模经济，《政策》第四十七条提出了新建、扩建制浆、造纸项目单条生产线的起始规模。
为了防止单一企业和企业集团对市场的垄断，建立良好的市场竞争环境，《政策》第四十八条对企业市场份额做了明确的规定，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。今后我们建设制浆造纸项目将按此标准严格执行。
为了更好地体现造纸产业贯彻科学发展观，实现可持续发展，《政策》第四十九条规定：新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗
（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。
《政策》第五十三条规定：加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
（五）关于利用外资问题和《政策》相关规定
目前，外商进入我国造纸行业迅猛。“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，但同时防止出现垄断现象。2005年，造纸工业总资产中外资企业总资产所占的比例高达43％，外资企业净资产占行业净资产总额的比例高达45％；一些外资企业在我国高档纸及纸板市场中已居主导地位，所占市场份额超过50％，铜版纸、白卡纸外资企业产能、产量均占全国的2/3左右，箱纸板产量占30％以上；在《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》中规划的500万公顷浆纸原料林基地中，外资企业已经占用林地167万公顷左右，约占1/3以上。
为此，《政策》提出在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。《政策》第十五条规定：依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。第五十二条规定：鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外资发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章的规定申报核准。第四十八条规定：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
（六）关于技术与装备
装备研发能力差，先进装备依靠进口。
“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木（竹）浆及碱回收成套设备，年产10万吨以下文化用纸纸机以及年产20万吨箱纸板纸机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
根据十七大“把增强自主创新能力贯彻到现代化建设的各个方面，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力的”精神，为改善我国造纸装备落后的面貌，提高竞争能力，适应产业发展需求，根据国际造纸技术装备发展趋势，结合我国造纸工业的现状及可能，必须坚持走引进技术和自主研发相结合的道路，调整现有制浆造纸装备研发及制造企业结构，整合现有企业资源，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，开发大型文化纸机及木浆生产成套技术及设备，实现成套装备国产化。
三、贯彻执行《政策》的几点要求
《造纸产业发展政策》是保障我国造纸工业长期健康可持续发展的第一部国家产业政策。现就做好《政策》的宣传和贯彻工作提几点要求：一是各有关部门、银行、发展改革系统、造纸企业及企业集团要认真学习中共十七大报告中提出的贯彻科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要论述，联系造纸产业的实际，认真学习《政策》的各项规定，掌握要点，把握大局、统一思想，做好《政策》的宣传和贯彻工作。二是各地要结合当地实际，因地制宜，制定本地区、本企业造纸工业发展规划。本着有所为有所不为，有进有退，突出
比较优势，根据资源、市场、环境等要素，优化造纸工业产业结构，力求资源配置合理，与环境协调发展。三是行业协会要积极做好《政策》的宣传和指导工作，充分发挥桥梁和纽带作用，加强组织协调和行业自律，不断提高行业服务水平，引导行业健康发展。四是广大投资者和企业要切实转变发展观念，增强行业全局意识和全球化竞争意识，不断提高自主创新能力，自觉执行《政策》的各项规定。最后让我们携手为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标做出新的贡献。
贯彻落实《造纸产业发展政策》推进我国造纸工业持续健康发展
Implementingthe “PolicyfordevelopmentofChina’spaper industry” , inordertopromoteChina’spaperindustry developsustainablyandhealthfully
我国第一部全面规范和指导造纸产业发展的政策性文件——《造纸产业发展政策》（以下简称《政策》），已于2007年10月15日由国家发展改革委正式发布。学习和正确理解《政策》的内涵和精神实质，尽快推动《政策》的贯彻落实，推进我国造纸工业持续健康发展，是造纸行业工作者的一项紧迫任务。笔者曾参加了制定《政策》的部分工作，下面谈一些体会和对《政策》的学习理解。
一、制定造纸产业发展政策的意义
国家发展改革委根据经济体制改革的要求，为完善造纸产业发展环境，公平市场秩序，推动造纸产业落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进可持续发展，加快造纸大国向造纸强国的转变，从2005年起会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院，组织造纸行业有关专家，对造纸产业发展政策和造纸工业“十一五”发展的有关问题进行了专题研究。课题组在深入调研的基础上提出了《造纸产业发展政策研究报告》，并在此基础上编制《政策》（草案），在工业司的主持下经过多次讨论修改，并充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见，结合相关法律法规，编制形成了《政策》。笔者曾参加了《政策》的研究和起草工作，作为一名在行业工作了50多年的老造纸工作者，见证了我国造纸工业发展壮大的整个历程，对《政策》的发布感到十分振奋，它是我国建国以来第一部全面规范和指导造纸产业发展的政策性文件，《政策》对造纸产业发展目标、产业布局、结构调整、资源节约、环境保护、行业准入等方面作了全面及系统的规定与规范，为我国造纸产业的发展提供了一幅明确的蓝图，内容全面，可操作性强，对打造装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸工业，建立公平的市场秩序和良好的发展环境，将发挥重要作用。现在的问题是如何加强对《政策》的宣传力度，建立起有效的监督机制，尽快推进政策的贯彻落实，推动造纸产业建立起公平、合理、适用、有序、健康的市场环境。
我国造纸业是一个高速成长的行业。生产企业约有3600家，最近几年纸和纸板产量、消费量一直保持每年8％～10％的速度增长，现已是世界上仅次于美国的第二大纸品生产国和消费国，2006年纸及纸板生产量和消费量分别达到6500万吨和6600万吨，生产能力约7000万吨，《政策》目标提出到2010年，纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，有效产能达到9000万吨。
“十五”期间，我国造纸工业取得快速发展，但同时也面临资源约束、环境压力等问题，突出表现在：规模不合理，规模效益水平低；优质原料缺口大，对外依存度高；资源消耗较高，污染防治任务艰巨；装备研发能力差，先进装备依靠进口；外商投资结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。造纸行业的散、乱局面，限制了企业技术水平、产品水平的提高和污染的有效防治，急需进行规范和调整。
针对产业发展中存在的上述问题，《政策》提出了相应的解决方案和指导意见。例如，造纸产业发展总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。纤维原料要充分利用国内外两种资源，提高木浆比例、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。在资源节约和环境保护方面，《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键。在行业准入和利用外资方面，强调要在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。
二、造纸产业是重要的基础原材料产业
现代造纸工业具有资源约束、资金密集、技术密集、规模效益显著等特点，是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业。《政策》将造纸产业定位为“与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业”，从而明确了造纸产业的行业地位。这也是造纸界多年来议论的话题之一，《政策》还了其本来的面目。在20世纪五六十年代曾被喻为“软钢铁”的造纸业，改革开放以来得到了长足的发展，日益显现其在国民经济中的重要地位。1978—2006年我国经济年均增长9.67％，同期我国造纸工业纸及纸板产量由439万吨增至6500万吨，消费量由489万吨增至6600万吨，年均增率分别为10.1％和9.74％，基本上与国民经济同步增长。国家对造纸工业的可持续发展，在政策方面支持的力度也在不断加大，造纸产业自身具有循环经济特点的优势，其原料可再生，产品可回收再利用，大型木浆厂能源基本上可以自给自足。随着《政策》的贯彻落实，我国造纸工业仍是朝气蓬勃、正当日午的工业。
造纸行业的投资60％以上是设备投资，自动化程度高于一般制造业。建设年产30万吨以上的化学木浆厂，每1万吨纸浆的生产能力，需要投资约0.8～1.2亿元资金；建设年产30万吨以上的现代化造纸项目每1万吨纸及纸板，需要投资约0.6～1.0亿元；百元产值占用固定资产相当于石油、化工、冶金等行业。一台宽幅高速造纸机生产线的价格相当于一架空客飞机。造纸行业作为国民经济的基础原材料工业，在产品总产量中，80％以上作为生产资料用于新闻、出版、印刷、商品包装和其他工业领域；不足20％用于人们日常生活直接消费。造纸工业涉及林业、农业、机械制造、化工、热电、交通运输、环保等多个产业，产业链长，对上下游产业的经济有一定拉动作用。造纸业被国际上公认为“永不衰竭”的工业，在美国、加拿大、日本、芬兰、瑞典等经济发达国家，造纸工业已成为其国民经济十大支柱制造业之一。而对于目前正处于快速发展的我国而言，随着人们物质文化生活日益丰富和提高，预计在未来几年，我国造纸业增长速度仍将与GDP的增长速度同步，中国造纸协会《关于造纸工业“十一五”发展的意见》中提出：造纸工业发展速度年均增长6.3％左右；纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，到2010年有效产能达到9000万吨；纸及纸板总产量达到7600万吨左右，人均消费量达到62千克，超过目前世界平均消费水平；笔者认为这个数字是留有余地的，按近几年的发展速度，到2010年纸及纸板产量有可能达到9000万吨，以2005年产量5600万吨计算，年均增长速度是10％。
三、加速产业结构调整
产业结构调整包括原料结构、产业布局、产品结构、企业结构的调整，《政策》从我国造纸工业的实际情况出发，提出了明确的方向和具体的规定。
1.原料结构
《政策》要求我国造纸工业的发展必须逐步实现以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的多元化原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。在“十五”期间，国家发展改革委发布了《全国林纸一体化工程建设
“十五”及2010年专项规划》，规划的核心是发展人工林，实现林纸一体化工程建设，加速了我国木材制浆的发展进程。2006年这三种纸浆结构分别达到22％、56％和22％，2006年自制原生纸浆总量1816万吨，其中木浆526万吨占29％，非木浆1290万吨占71％。而在2002年自制原生纸浆产量1324万吨，其中木浆214万吨占16.2％，非木浆1100万吨占83.8％。说明木浆比例正在逐年提高，非木浆比例正在逐年下降。但由于我国是一个少林国家，长期以来，原生纤维自制浆一直是以非木纤维原料（主要是草类）为主，我国造纸工业正处于高速发展时期，要实现以木材纤维为主制浆造纸，还需要一个发展过程；而非木纤维原料包括竹子、芦苇、蔗渣、麦草等资源比较丰富，因此在加速发展木材制浆造纸的同时，仍需合理利用非木纤维资源。
2.产业布局
《政策》提出：要与环境协调发展，充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，实现“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。《政策》规定，长江以南地区是我国造纸产业发展的重点地区，要以林业、造纸业一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业；东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；长江中下游地区要逐步发展成为林纸一体化工程建设的重点地区；西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势；长江三角洲和珠江三角洲地区要重视利用国内外木浆和废纸造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。
根据《政策》，长江以北地区是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度；黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用量，适度发展林纸一体化工程，控制大量耗水的纸浆项目；东北地区要加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；西北地区要通过龙头企业的兼并和重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。
从国际造纸工业的发展来看，20世纪80年代就已开始“由北向南”转移：北美（美国、加拿大）向南美（巴西、智利、乌拉圭）转移，在亚洲向印尼、马来西亚、泰国转移。我国正在实施的几个林纸一体化大型纸浆项目：贵州赤天化年产20万吨化学竹浆项目、湖南怀化年产40万吨化学木浆项目、广东湛江年产70万吨化学木浆项目、安徽安庆年产30万吨化学木浆项目、江苏南通年产70万吨化学木浆项目以及广西金桂日产1400吨化机浆项目等都分布在南方，体现了“由北向南”的布局调整，这是客观条件所决定的。从笔者从事工厂设计经验来看，具备大型纸浆项目建设条件的厂址，在南方比较容易找到，而在北方则非常困难。
3.企业结构
《政策》表示，政府将支持国内企业通过兼并、联合、重组和扩建等形式，发展10家左右100万吨至300万吨具有先进水平的制浆造纸企业，发展若干家年产300万吨以上跨地区、跨部门、跨所有制的、具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团。与此同时，加快整合现有木浆生产企业，关停规模小、技术落后的木浆生产企业；改变小型废纸浆造纸企业数量过多的现状，原则上不再兴建化学草浆生产企业。到2010年，争取使排名前30名的制浆造纸企业纸及纸板产量之和占总产量的比例由目前的32％提高至40％。这样的调整将从根本上改变我国造纸企业数量多、规模小、技术装备落后、资源消耗高、环境污染重、布局分散的局面。
4.产品结构
《政策》鼓励开发低定量、高品质、高附加值产品，特别是以废纸浆为主要原料的绿色环保纸；鼓励企业加大品牌创新力度，实施名牌战略。最近南平纸厂开发的42克/米2低定量新闻纸、岳阳泰格林纸开发配用50％废纸脱墨浆（DIP）的48克/米2精制轻涂纸、华泰纸业合资公司开发100％DIP抄造的超级压光纸（SC-B），很受市场欢迎。预期随着《政策》贯彻实施的进程，低消耗、高品质的新产品将不断出现。
四、产业发展的几项约束性指标
《政策》对今后几年造纸产业的发展，规定了几项重要的约束性指标：“到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（CODCr）排放总量由2005年160万吨减到140万吨”；“为满足国内市场需求，到2010年，中国纸和纸板产能将从现在的7000万吨增加到9000万吨”。这就是说，到2010年，纸的产量增加，资源和污染物排放降低。要实现这一目标，必须转变增长方式，增强企业社会责任意识，建立资源节约、环境友好、发展和谐的发展新模式。
1.取水量
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源占有量约为2100米3，不足世界平均水平的1/4；如果按拥有水量2000米3为严重缺水的国际标准衡量，我国已达到严重缺水的边缘。水资源短缺已成为制约我国经济和社会发展的重要因素。
从2000年到2004年间，笔者曾参与制定国家标准《造纸产品取水定额》（GB/T18916.5—2002）和编制《中国节水技术政策大纲》的工作。造纸行业是用水大户，我们曾测算过，1999年我国工业取水量占全国总取水量的20％，其中火力发电、纺织、造纸、钢铁和石油石化5个行业的取水量，占全国工业取水量约60％，在这5个行业中，造纸的取水量为59.3亿米3，排在火力发电、纺织之后居第三位，如果火力发电的取水量扣除直流冷却水取水量后，则造纸是第二取水量大户。《政策》把降低水资源消耗、提高水的重复利用率作为造纸工业资源节约的重点是十分必要的。
《政策》要求到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3。全国纸和纸板产量2005年为5600万吨，2010年预计会达到9000万吨，按此计算全行业取水量2005年为57.68亿米3，2010年为72亿米3，这就意味着从2005年到2010年纸和纸板产量提高60％，取水量仅增加25％。笔者曾经对2005年的综合取水量进行过测算，2005年节水先进型企业和生产线纸和纸板产量约占全国总产量的1/3，平均单位产品取水量在50米3/吨左右，非先进型企业为130米3/吨。估计到2010年节水先进型企业和生产线的纸和纸板产量占全国总产量有可能提高到1/2，按此推算平均单位产品取水指标，若先进型为50米3/吨，则非先进型为110米3/吨，比2005年的130米3/吨下降15％。笔者认为随着产业结构调整力度的加大，企业节水意识的增强，这个指标是有可能达到的。这里要特别提出的是我国《造纸工业水污染物排放标准》按排水的污染物（BOD、COD、S）浓度来考核，不利于节约用水，因为在尽可能减少污染物排放总量的同时，排水量越少，污染物排放浓度就越高。也就是说越节约用水，越达不了标。
2.单位产品的综合能耗（标煤）
《政策》规定由2005年1.38吨/吨产品，降至1.10吨/吨产品。笔者在审查《制浆造纸工业清洁生产评价指标体系（试行）》（2006年12月31日由国家发展改革委公布）以及国家环保总局发布的3个清洁生产标准时，曾对各种浆、纸的单位产品综合能耗进行过测算，化学木浆500千克/吨左右、先进的在200千克/吨以下，化学草浆900～1000千克/吨，化机浆1000～1200千克/吨，废纸脱墨浆（自用浆）400～500千克/吨，废纸本色浆（自用浆）250～270千克/吨，新闻纸600～700千克/吨，各种文化用纸700～800千克/吨，白纸板700～750千克/吨，箱纸板600～650千克/吨，生活用纸900～1100千克/吨。按照上述指标对2010年能耗进行测算，单位产品的综合能耗由2005年1.38吨/吨产品，降至1.10吨/吨产品，是可能的，这是因为：①新增产能多数属于技术装备比较先进的企业和生产线，估计到2010年这类企业和生产线的纸和纸板产量占全国总产量将提高到50％，即4500万吨左右，其能耗较低。②原料结构调整，木浆、废纸浆比例增加，非木浆尤其是草类浆比例下降；木浆除维持一定比例的进口量外，新建的大型木浆项目的综合能耗都很低，一般在200千克/吨以下；废纸浆比例提高，相对能耗降低；大量能耗高的草类小浆厂关闭。③淘汰现有落后产能650万吨。④严厉的环保标准，将制约能耗较高的化机浆尤其是中小型化机浆和高得率浆的发展。
3.污染物（COD）排放
《政策》目标要求CODCr排放由2005年160万吨减到2010年140万吨，这是一项约束性指标，实现这一指标的难度较大。按全国纸和纸板产量2010年达到9000万吨计算，单位产品CODCr排放量为15.56千克/吨产品，比2005年的28.57千克/吨产品，减少45.5％，在国际上也属于比较先进的水平。问题的关键是占整个造纸工业CODCr排放总量60％的草类制浆的减排，除采取必要的强制性措施关停那些不符合《政策》要求的企业或生产线外，对于上规模的生产线如何从源头上减少污染负荷的产生，仍是造纸行业一项艰巨的任务。
五、提升全行业技术与装备水平
造纸工业是技术密集、资金密集型产业。20世纪90年代以来，随着国民经济高速发展和人民生活水平迅速提高，我国造纸工业快速发展，巨大的国内潜在市场，吸引了包括国际资本在内的大量资金投入，我国造纸工业出现了前所未有的技术改造和技术进步高潮；一批外资企业和近几年发展起来的国内大集团公司，引进了一批国外先进的大型制浆造纸技术装备。目前具有与发达国家同一平台技术装备水平的纸机和纸板机的纸和纸板产量，已超过全国总产量的1/3，产品质量和消耗指标达到了国际先进水平。一批全球单线规模最大、装备水平最高、工艺技术最先进的制浆造纸项目和生产线，相继建成投产或正在建设，我国制浆造纸技术装备落后的面貌有了很大改观，一步跨进了当代国际先进行列，但就行业整体水平而言，与先进国家相比，还比较低，还有占纸和纸板总产量1/3的装备只相当于国际20世纪80年代水平，其余的更为落后。众多的小型企业，存在资源消耗大、能耗水耗高、产品质量低，环境污染重，迫切需要调整产业结构，提升技术和装备水平。
我国制浆造纸装备制造业经过40多年的发展历程，特别是进入20世纪90年代以来，伴随着造纸工业快速发展，迅速壮大，取得了令人瞩目的成就，形成了门类齐全、具有相当规模和一定水平的产业体系，每年可提供全国纸和纸板2/3新增产能的装备，成为我国造纸行业发展的支撑产业。但与国际先进水平还有较大差距，存在研究、开发、制造总体水平仍然较低，制浆造纸企业与装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱，对外依存度高、国际竞争力不强等问题。目前国内装备制造业的产品主要是面对技术水平要求不高、资金实力不强的中小型制浆造纸企业的需求，先进的大型成套制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口，装备制造业的发展严重滞后于造纸业的发展。
预测今后几年我国造纸工业仍将保持较高速度增长，按照科学发展观，走新型工业化道路，切实转变经济增长方式的要求，在新增先进产能的同时，一批落后产能将被淘汰，一批中小型企业将向大中型发展，用高新技术改造和提升我国造纸传统产业，是优化结构、提高竞争力和经济效益的需要，也是建立和发展资源节约型、环境友好型的现代造纸产业的要求，更是实现造纸工业可持续发展、加快造纸大国向造纸强国转变的必然选择。
用高新技术改造和提升我国造纸传统产业，首先应立足于采用国内的技术和装备，原因一是需求量大，进口国外先进技术装备价格昂贵，一般中小型企业难以承受；二是纤维原料结构与发达国家以木材为主不同，我国造纸原料仍将是多元化结构并由此带来制浆工艺的多样性和技术装备的多品种需求；三是企业降低生产成本、提高经济效益的选择。
为此《政策》提出的目标是：“造纸产业和装备制造业必须加大技术创新力度，坚持引进技术和自主开发相结合，坚持自主创新、集成创新、引进消化吸收再创新，形成以企业为主体、市场为导向，产学研用相结合的技术创新体系，培育高素质人才队伍，研发具有自主知识产权的先进工艺、技术、装备及产品，培育一批制浆造纸装备制造龙头企业，提高我国制浆造纸装备研发能力和设计制造水平”。从而推动国产制浆造纸技术装备适应市场需求，全面提升我国造纸行业技术装备整体水平。
《政策》从我国造纸产业和装备制造业的实际情况出发，提出近期研发的重点为中型制浆造纸装备及节能环保技术，包括年产30万吨及以上的纸板机成套技术和设备；幅宽6米左右、车速1200米/分、年产10万吨及以上文化纸机；幅宽2.5米、车速600米/分以上的卫生纸机成套技术和设备；年产10万吨高得率、低能耗的化学机械木浆成套技术及设备；年产10万吨及以上废纸浆成套技术和设备；非木材原料制浆造纸新工艺、新技术和新设备的开发与研究，特别是草浆碱回收技术和设备的开发以及节水、节能技术和设备。
为了大幅度削减制浆污水CODCr和AOX的排放，《政策》规定：淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置；禁止新上项目采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。2001年5月联合国环境规划署在瑞典斯德哥尔摩召开了“关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约（POPs公约）会议，”我国是该公约的首批签字国，2004年11月POPs公约在我国正式生效。首批列入公约受控的POPs有12种，其中有两种（二噁英、呋喃）来自工业污染物。二噁英是采用含氯漂剂在纸浆漂白中产生的有机氯化物（AOX）的一部分，限制采用元素氯漂白是清洁生产的需要，也是履行POPs公约的要求。《政策》鼓励发展应用无元素氯（ECF）或全无氯（TCF）漂白技术，当前在国际上二氧化氯（ClO2）被认为是较清洁而最有效的无元素氯漂剂，它对木素的选择性好，按活性氯计，ClO2漂白AOX发生量仅相当于元素氯的1/5。欧盟综合污染防治与控制（IPPC）导则推荐的制浆造纸最佳可行技术（BAT）AOX排放指标，漂白硫酸盐木浆为＜0.25千克/吨风干浆，一般采用氧脱木素的ECF漂白技术可以达到。目前我国环保标准尚无AOX强制性指标的规定，2001年发布的《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544—2001）中规定的AOX排放参考指标，漂白硫酸盐木浆为2.64千克/吨风干浆。当前全球化学木浆的漂白，大多采用以ClO2为主的ECF漂白工艺，少数采用TCF漂白，漂剂中的元素氯（Cl2）被ClO2、O2、H2O2、O3和其他漂剂取代，由于ECF漂白仍会产生少量AOX，为了进一步减少AOX发生量，ECF漂白正由传统的D-EOP-D和D-EOP-D-D漂序，向减少ClO2用量的轻ECF漂白（LightECFBleaching）工艺方向发展。例如德国的Stendal浆厂，年产60万吨漂白针叶木浆，采用Q-OP-D-PO和Q-OP-Pa-PO漂序，一套设备可以生产轻ECF浆，也可以生产TCF浆，漂后浆白度87％～89％；即将投产的我国赤天化纸业年产20万吨竹浆厂，采用Q-OPD-PO和Q-OP-Q-PO的轻ECF或TCF漂白，碱性废水循环进入碱回收车间。由于环保日益严格的要求，ClO2制备成套装置，市场前景看好，但国内尚不能提供，需要从国外进口，价格昂贵。成都齐力水处理科技有限公司提供水处理用的最大能力为1.2吨/天的小型ClO2发生装置，已有成熟的经验，但能力太小，中型设备还在开发。此外用于ClO2漂白系统的设备包括混合器、中浓泵、洗浆机需要采用特殊的材料制造，无论是进口还是国内供货，价格都比较昂贵。采用ClO2漂白包括制备系统在内，一般中小型企业在资金上较难承受，因此开发高效价廉的ECF或TCF漂白技术和装
备，也是造纸行业当务之急。
六、节水减排，落实科学发展观
《政策》在资源节约和环境保护方面，把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键。
1.关于降低水资源消耗的问题
上面已经谈到了一些。在制定《造纸产品取水定额》标准的同时，由国家发改委环境和资源综合利用司组织编写了《标准实施指南》（中国标准出版社2003年8月第一版），在《指南》中提到：“就行业的总体而言，造纸工业用水的状况仍然是高消耗、低效率、重污染，与我国水资源条件极不适应，也是行业跨进21世纪所面临的严峻挑战之一；我们必须把节水工作看作是造纸工业能否实现可持续发展的一件大事。制定取水定额是我国水资源现状严峻这一国情的必然要求，也是我国在市场经济条件下节水管理深入改革的客观要求；这个标准的制定，从行业的实际情况出发，标准中的取水定额对技术装备相对比较落后的中小型企业，通过加强管理，进行必要的节水技改，达标是可能的。对于先进的大中型企业，定额显得宽松，但也要加强节水管理，最大限度地降低取水量，努力创建节水型企业”。在编制《定额》过程中，“在征求意见中一些企业和专家提出全国数千个造纸企业，建成有先后，规模有大小，采用同一类定额是不切实际的，也是不公正、不合理的。经过调查研究，起草小组制定了A级和B级双指标：对1998年1月1日之前建成投产的造纸企业或生产线，其取水定额执行B级指标；对1998年1月1日起（含1998年1月1日）新建、扩建、改建并投产的造纸企业或生产线，其取水定额执行A级指标”。《定额》规定的指标，总的来说还是比较宽松的，自2005-01-01实施以来，行业高水耗的势头有所遏制，但仍有许多企业未能达标。
为了强化节水管理，增强造纸行业节水意识，大力开发和推广应用节水新技术、新工艺、新设备，提高水的重复利用率。《政策》规定：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行；在前面已经提到，到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103米3降至80米3，是没有问题的，即使如此，与国际先进水平35～50米3相比，仍有不小差距。
2.关于“减排”问题
《政策》把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键，这也是减排的难点所在。造纸工业的废水排放量和CODCr排放量在全国统计的39个行业中均居首位，2005年造纸工业废水排放量36.7亿吨，约占全国重点统计企业废水排放总量的17％，CODCr排放量159.7万吨，占全国重点统计企业CODCr排放总量的32.4％。其中草浆生产线有碱回收装置的产量仅占草浆总产量的30％，草类制浆CODCr排放量占整个造纸工业排放量的60％以上，仍然是主要的污染源。我国造纸工业面临的环保压力依然很大、污染防治任务十分艰巨。前面已经提到，我国人口密度大，能长树的地方少，木材纤维原料匮乏。我国的国情决定了我国造纸原料的多元化，非木纤维原料制浆仍将长期存在，在非木纤维原料制浆中，主要的污染源是来自那些没有碱回收装置或废液处理设施的小草浆厂，这些企业的生产废水未经任何治理而直接外排，造成水环境严重污染，应坚决关停。但是在剩下的草浆生产线中，按现有的草浆生产工艺，即使是有碱回收的生产线，包括干湿法备料、横管连蒸、真空洗浆机逆流洗涤、封闭压力筛选、多段漂白等完善的生产系统，每吨浆产生的CODCr污染源仍高达300千克，是先进木浆厂的710倍，尤
其是漂白工艺，仍沿用发达国家早已淘汰的～C（元素氯）和H（次氯酸盐）漂白，废水中除了高负荷的BOD5和CODCr外，与采用先进的D（ClO2）漂白工艺相比，AOX的产生量，C和H分别是D的5倍和2.5倍，在废水生化处理中，很大一部分AOX不降解，造成水体严重污染。因此开发能够经济有效地进一步减少污染的草类制浆技术，仍是造纸工业科学技术研发的一项艰巨任务。
七、规定行业准入条件
《政策》对行业准入条件作了严格规定，对新建、扩建的制浆、造纸项目，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率，单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当前国内市场消费总量的百分数，新建项目吨产品CODCr排放量、取水量和综合能耗（标煤）作出明确的规定。
关于行业准入，《政策》规定新建、扩建制浆项目单条生产线起始规模要求达到：化学木浆年产30万吨、化学机械木浆年产10万吨、化学竹浆年产10万吨、非木浆年产5万吨；新建、扩建造纸项目单条生产线起始规模要求达到：新闻纸年产30万吨、文化用纸年产10万吨、箱纸板和白纸板年产30万吨、其他纸板项目年产10万吨。笔者认为，这是根据我国造纸产业和装备制造业的实际情况作出的起码要求，每个项目的具体情况不同，如果资源、环境、市场等条件允许，规模大一些更好。当然还要受到市场准入的限制：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。《政策》总的精神是支持企业兼并重组，扩大产能，打造具有国际竞争力的大型龙头企业集团，避免过度竞争不利于行业的健康发展，例如2005年涂布白纸板互相降价，一度低到每吨2000多元，这是不正常的，但是过度集中，出现垄断，也不利于行业的发展。《政策》规定单一企业国内市场占有率超过35％就不行，据笔者所知，当前有可能涉及行业垄断的纸种有：箱纸板、铜版纸和新闻纸。国外造纸行业反垄断也有过一些案例，4年前在美国曾经有个卫生纸厂兼并的案子，被反垄断机构拒绝，美国有一个公式，就是各个厂家市场占有率的百分数的平方和加起来不能大于1600，如果大于这个指数，兼并就不能执行。假使都是很小，一家占有40％就不行，就太大了。
在行业准入条件中，《政策》对新建项目吨产品CODCr排放量、取水量和综合能耗（标煤）也作出了明确的规定。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。笔者认为对新建项目执行这些指标除化学机械木浆有一定难度外，都是可以做到的。但对于CODCr排放量，问题在于前面所讲的排放标准，如果还要按排放浓度来考核，就不利于节约用水，甚至还危及某些浆种的生存，因为要进一步降低吨产品CODCr排放量难度较大，而降低取水量尚有一定潜力。以化学机械木浆为例：我国近些年来引进的年产10万吨左右的化机浆先进生产线，由于商品木片质量下降，吨浆CODCr产生量高达200千克，有的甚至还高，采用厌氧＋好氧＋化学凝絮的三级处理，达标已相当困难，按这里所给的取水量指标，排水量按25米3、CODCr9千克/吨浆计算，排放浓度为360毫克/升，如果排水量分别降到20米3和15米3，则排放浓度提高到450毫克/升和600毫克/升，有的地方标准规定为200毫克/升甚至100毫克/升，那就要用四级深度化学处理，这样每吨浆的处理费用高达300元，企业难以承受。当前在严厉的环保要求条件下，有可能发展化学机械木浆的只有那些大公司和大型企业集团建设的特大型化机浆项目，采用碱回收方法来处理全部废液，如APP的广西金桂项目；或者是大型化学浆厂建设化机浆项目，将废液与化学浆黑液合并进行碱回收，即使这样，每吨浆的成本也要增加200元左右，对于大公司来说还可以承担，一般企业仍然难以承受。这也就是前面讲单位产品综合能耗的问题时提到的：严厉的环保标准，将制约能耗较高的化机浆尤其是中小型规模化机浆和高得率浆的发展。
八、结语
制定《政策》，是贯彻落实科学发展观，转变发展方式，走新型工业化道路的需要，对构建林纸结合、装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，具有重要和深远的意义。造纸产业是重要的基础原材料工业，是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业，与国民经济发展同步增长，到2010年有效产能达到9000万吨。纤维原料逐步实现以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的多元化原料结构。产业布局实现“由北向南”调整；支持国内企业发展具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团；鼓励开发低定量、高品质、高附加值产品，特别是以废纸浆为主要原料的绿色环保纸；提升全行业技术与装备水平，淘汰落后产能，限制落后技术的采用，淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置；禁止新上项日采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。节约资源，节水减排，落实科学发展观，《政策》规定产业发展的几项约束性指标：到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（CODCr）排放总量由2005年160万吨减到140万吨。实现这些指标的难点在于污染物（CODCr）的排放，关键是占整个造纸工业CODCr排放总量60％的草类制浆的减排，任务艰巨。行业准入条件规定的几项指标，关于吨产品CODCr排放量，其中化学机械木浆为9千克，对于没有条件实现污染物零排放的化机浆企业，实现这一指标难度较大。
（黄运基）
知识出处
《中国造纸年鉴.2008》
出版者：中国轻工业出版社
本年鉴为中国造纸年鉴第12卷，栏目有：综述、产品与市场、发展建设、纤维原料、环境保护、科技与教育、相关行业、地方造纸工业、企业、事件、社团工作附录、单位名录。
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