其次，要清楚地認識「在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權」這一有步驟地建設民主政權的方式。這是一種從未有過的民主建設制度，他將田有了民主的充分內容發展到完備的民主形式而絕不像舊民主只着重於民主的一套外衣來裹住其騙人的本質。有些幹部，以爲人民代表會議是臨時的，急於想搞人民代表大會。自然，如果土地改革已經澈底實現，各界人民已有充分組織的地方，進行普選召開人民代表大會，是應該的；但如條件還沒完備，又何必那樣性急？又有些同志腦子裏先印入了一套舊民主的選舉條例、會議組織條例、以至於開幕閉幕式、請名人講話等，以爲中央僅僅頒佈幾個代表會議組織通則，不够用！要知道形式是爲着要體現内容而創造出来的，我們的通則，也是從經驗中來的。我們不是不要比通則較詳細些的辦法，而是要人民依據實際需要而創造出來。預先寫定的詳細辦法，在執行時必然使人感覺得過於束縛，行不通。
   第三，要清楚地認識：「中國人民民主專政，是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰綫的政權，而以工農聯盟爲基礎，以工人階級爲領導」，這就是說工人階級要領導全國人民走進新民主主義建設直到社會主義建設，這就必須善於團結他們，一道前進，使大家都有克服其落後方面加強其進步方面的要求，加强其做國家主人翁的責任感。然而有些地万還不善於這樣做。
   怎樣才能開
   好會議？
   毛主席說：
   「必須認眞開好足以團結各界人民共同進行工作的各界人民代表會議。人民政府的一切重要工作，都應交人民代表會議討論，並作出决定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發言權，任何壓制人民代表發言的行動都是錯誤的。」（在中共第七届三中全會的報告）
   又說：
   「這種總結經驗和决定方針的工作，是我們大家一齊來做的，是各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體和各界民主人士的代表人物集合在一起來做的。這裏，不但有人民政府全國委員會的委員們，而且有中央人民政府、各大行政區人民政府（軍政委員會）及各省市人民政府的許多工作人員列席參加討論，而且有各省市各界人民代表會議協商委員會的代表們列席參加討論，而且有許多特邀的愛國人士列席參加討論。這樣，我們就能集中廣泛的意見，檢查過去的工作，决定今後的方針，這種方法，我希望我們以後繼續採用，並且希望各大行政區人民政府（軍政委員會）和各省市人民政府也採用這種方法。我們的會議在暫時還是建議性質的會議，但是在實際上，我們在這種會議所做的决定，中央人民政府是當然會採納並見之實行的，是應當採納並見之實行的。」（人民政協全國委員會第二次會議閉幕詞）
   這裏告示我們，要把會議開好，必須重視會議並必須做好下面的一系列的工作：
   會前，要有充分的準備。沒有準備，想在成百人只開幾天的會議上創造出奇蹟是不可能的。各界人民代表會議初次召開時，須有各方面代表性人物參加的籌備委員會。繼開時則經過協商委員會或常務委員會，把產生代表應如何照顧各民主階級和民主人士，討論的問題是否條件已經成熟，以及如何報告工作等，都充分地協商。
   開會時，這是人民共同參加管理國家的會，應儘量發揚民主，聽取來自各方意見，尤其是不同的及少數的意見。對的吸收，不對的說服。任何不接受批評或企圖包辦會議，使代表們不能暢所欲言，或所言得不到適當的回答，都是不對的。這也是人民互相學習，互相團結的會，要戒驕戒躁、有爭論、有綜合，很好地體現着在集中指導下的民主與民主基礎上的集中的制度，使經過一次會議，代表和幹部都學到一些東西，各個人的智慧，成爲集體的智慧；集體的智慧又成爲個人的智慧。人進步了，工作自然進步了，
   會後，决議必須堅决執行，組織代表們向人民傳達並協助其執行在下次會議上，必須檢討上次决次議執行。贊揚好的，批評不好的。
   凡重視會議，做了上列工作的，會議定然成功。工作多做一點，成功就多一點，缺點就少一點。
   應該注意：新區與老區之間、省縣與區縣之間、鄉村與城市之間情况的區別，切忌把老區的、鄉村的、上級的開會經驗，機械地搬到新區或城市或下級來應用。應該注意漢民族地區和少數民族聚居或各民族雜居地區情况的區別，切忌把漢人區域的建政經驗機械地搬到那裏去應用。而應孩依據各地區的各民族的具體情況，使內容與形式，合乎當地人民的實際要求。
   鄉村是基礎
   人民民主制度必須深入到區鄉，生起結實的根來，才能使整個社會建設有力的前進。目前農村裏的廣大人民，有許多迫不及待的問題需要解决，各上級人民政府的工作要在廣大的農村實施，都非動員廣大羣衆來作不可，比如：上級把工作一件件送下來，堆在幾個鄉幹部身上，即令把瑣碎的調查表册盡量減少，工作仍不是二三個人所能幹了的。要解决這個問題，只有廣泛地發展民主才能做到。現在各地區代表會議組織得好的鄉，都不是三二人做工作而是很多人做工作，許多工作，羣衆自動在做，不要去催。這樣，人民感到愉快，幹部也感到愉快。又如鄉村幹部的强迫命令及某些錯誤作風，爲害甚大，很難一時整掉。然而如一九四五年陝甘寗邊區的鄉選材料：選民提出的問題，只二十八個縣市的統計，有四萬八千零七十八個；又十九個縣的統計，選民提的三萬一千一百八十五個問題，在選民會上解决了二萬六千六百三十七個，佔百分之八十五、四。問題中很多是批評區鄉幹部作風的，經過幹部們承認錯誤或糾正，很多仍當選了，工作比前大大起勁。沒有當選的覺得不光榮，發誓改好，要求在下次當選，這是很好的範例，可補足上級政府考績與監察之所不及。
   鄉村人民代表會議要比縣市以上的更不要專從條文或形式出發，而應從人民的實際生活需要出發。越是他們的切身生活所關，他們就越有興趣，也越能提出辦法。問題解决得好，形式就一定好。鄉人民代表會議（或人民代表大會）的决議、鄉人民政府應協同代表們一道去執行，且應吸收非代表的積極分子協助執行，如組織經常的或臨時的委員會之□。極力克服某些鄉幹部的生硬作風，免爲鄕人民民主的妨礙，同時使他們在人民民主的實際教育中來澈底改造。這是農村建政極應注意的地方□
   區應否成一級？有主張的，也有不主張的。我們意見要看具體情况而定。各地鄉或行政村的區劃得不一致。有的地區，不能不有區人民代表會，否則農村建設事業會因太分散而做不起來。有的地區則只須有區爲縣的派出機關，指導和督促若干鄉的工作，而不須有區人民代表會。在這種不作爲一級政權的區，爲着推行與檢查工作，應適時召集其所指導的鄉或行政村的幹部開會，可以酌量邀請一些區內的人民團體的代表或開明人士參加，傾聽並諮詢各方面的意見，這不是各界人民代表會議而是幹部會的性質。它不是决定的、但也可有習慣的經常制度。在新區土地改革期或土地改革完成初期，區的各界人民代表會議，作用較大，一般多應該開，而一過此時期也許有些就不需要開了。各大行政區及省可按當前實際情况定出辦法，以便利於傳播政府政策表達人民願望爲主，而不要作長時期的或整個區域的硬性的規定。
   城市建政問題
   以前，鄉村包圍城市，人民民主制度在鄉村發展。現在全國解放，城市領導鄉村，自然而然地城市人民民主制度由草創到完備，要比鄉村快。現在全國三萬人口以上的城市，大都開了各界人民代表會議，不少已代行人民代表大會職權，已做出了成績。城市工作，宜於集中，人口少的市，在市人民代表大會下不要有區人民代表大會一級。但較大的市，若無區一級，就減少了人民參政的機會，且有很多事不是市人民政府所能直接做了的。現已有不少大城市正在建設區政權。但應指出：城市的區不同於鄉村的區，它是市人民政府辦事的助手。因城市中有些區裏的事情，區人民政府是辦不了的，而必須市人民政府直接來做，因此大城市設區級，應該是使市人民政府因有了區級而為市民辦事更靈敏、更深入；决不應該有了區二級反增加辦事的重複、麻煩。
   城市選區劃分，也和鄉村大異，城市居民的利害關係，屬於所隸屬的職業多而屬於所住的地區少，因此職業代表應該是主要的，但仍要有區域代表，尤其在非工業的城市，區域代表須有適當的比例。
   圩鎭及半市半鄉的城或鎭，爲溝通城鄉關係，他們的民主制度應先健全，至其建制或等於區或等於鄉，看具體情况而定，
   關於區鄉人民政權及大城市人民政府下設區人民政府的問題擬在本次會議上討論出一個適當地指出應依遵的範圍而又不妨礙且可以啓發人民創造的文件。（以下轉第二版）
  關於人民民主建政工作報告謝覺哉是土地改革過程即是建政過程。劉少奇副主席說：「農民協會應該成為土地改革隊伍的主要組織形式和執行機關。各級農民
   縣很重要
   上層的民主制度，自人民政治協商會議開過後，各大行政區、省、及其直轄市有了榜樣，有些省市的代表會議開得很好，且正在進步。下層如區鄉的民主制度雖迫切需要，待闡發內容的很多。但中國地區太大，不可能處處都派遣得力幹部去幫助，而且目前善於做這種工作的幹部並不多。因此，我們除大力把省以上的各界人民代表會議開好以外，各省區人民政府的民政部門要重視縣級人民民主制度的建立。縣做好了，縣下的區鄕必易於做好。各省應派得力人員，擇幾個縣作典型試驗，而以所得的成績經驗，推之於其他各縣。
   土地改革與建政封建專制主義的物質基礎是土地的地主所有制度。我們改革地主的封建剝削的土地所有制爲農民的土地所有制，即挖去了農村封建統治的根。打下了人民民主制度的物質基礎。在封建的原根上生長出的官紳保甲統治等上層建築，不會不推自倒，需要經過反霸、清算、和人民法庭的審判鎭壓，以及依法於必要時期內剝奪封建地主反動分子的公民權，才能掃滅清淨。在新根上萌芽出來的人民民主制度，也須要培土漑水，才能很快地成長。我們不要把土地改革與建政打成兩橛，那線將走灣路、費力多，而應設代表大會、農民協會委員會和各級人民代表會議，應該成爲土地改革中活動的中心，正派的農民中的積極分子和上面派到鄕村中的土地改革工作幹部，應該成為土地改革的骨幹。進行土地改革的各省的高級領導機關應該與鄕村中架通電話，與下級密切聯系，並逐級派負責人或巡視團下去，切實地掌握運動的領導。從鄕起，均應事先作成土地改革的步驟和計劃，並呈報上級批准之後再執行。」這是一系列既民主又集中的人民民主制度，各級政府必須好好掌握這一環節。使人民在土地改革中學會運用民主，從實際中學，比製條例發佈吿的效力要好過多少倍。
   在土地改革未完成地區，爲澈底擊潰封建勢力，農民協會實際上應執行農村政權。由農民代表會選出鄕人民政府委員會，先打下民主政治的基礎，以便逐漸過渡到由鄉人民代表大會選出鄉人民政府委員會。為避免壞份子篡立政權，農民協會本身應先充分實行民主，農民代表會對鄕人民政府委員會可實行罷免權，以農民協會民主化來保證農村政府的民主化。
   應該承認中國原來是個半封建社會，從半封建社會出身的人，不大熟悉民主這一套在一部分羣衆中也從封建統治階級那裏習染了一些包辦、命令、打人、扣人等惡劣作風。又應該承認資產階級舊民主主義制度，在我國雖未實行過，但對於一部分人主要是知識份子，是有影響的。然而我們已前進了，超過了舊民主很遠。要以新的人民民主的創造來掃蕩封建遺在社會上的殘餘與舊民主主義的影響，不是一件簡單的事。
   各級民政工作人員應該學習共同綱領，特別是有關建政的部分，學習人民政協和全國委員會開會的經驗，學習中央人民政府頒佈的建政文件，學習各地建政典型例子。應舉辦各種短期訓練班，訓練一批人員去幫一些縣或區鄉，首先是幫助縣作建政的典型試驗，把原則和各地實際結合起來，得出新經驗，即在試驗中與新的經驗中又訓練出一些人員來。除介紹交流經驗外，還可以有計劃地組織農民工人與知識分子幹部到建政工作做好的縣或區鄕參觀，此地傳至彼地，敎會了人民，也敎會了幹部。
   各地各級人民政府未召開各界人民代表會議的應從速召開，已召開的要遵照中央人民政府頒佈的通則，建立經常會議，届期改選的制度，可以代行人民代表大會職權的，即應代行人民代表大會的職權，不要拖延，使人民大家起來管理政權的新民主主義人民民主生活與制度，很快就輝煌地照耀到全中國每個角落與人民每個生活方面。（完）