长春图书馆

各位主任、各位委员：
  我受市政府的委托，向人大常委会报告《中华人民共和国土地管理法》贯彻执行情况，请予审议。
  《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）已颁布实施三年多的时间了，《吉林省土地管理条例》（以下简称《条例》）也已颁布实施一年多的时间了。三年多来，我市在国家土地管理局、省土地管理局的指导下，在市委的领导下，在各级人大的监督下，经过市、县、区、乡（镇）各级政府的共同努力，《土地管理法》和《条例》的宣传贯彻工作不断深入，取得了一定的成效，整个土地管理形势是好的。现将贯彻执行情况报告如下：
  （一）《土地管理法》、《条例》的宣传贯彻逐步深入
  《土地管理法》实施前后，全市各县（市）、区利用广播、电视、标语、板报、画廊等有效手段，大张旗鼓地进行了宣传，收到了较好的成效，成人受教育面达到百分之九十以上。近一年来，在原有的基础上，各县（市）区又紧密结合本地实际、采取办培训班、制订乡规民约、公开处理土地违法案件、搞土地书法展览、编演文艺节目、开展知识竞赛等多种形式进行宣传。特别是公开处理土地违法案件，对干部和群众震动很大，是宣传《土地管理法》和《条例》的一种有效形式。
  为了从根本上解决广大干部和群众对土地的认识问题，我市又积极开展了全民国土观念教育工作。今年五月初，市土地局下发了《关于开展全民国土观念教育的安排意见》，要求各级土地管理部门结合本地实际，认真开展以对土地的国情、国策、国法的再认识、再教育为基本内容的全民国土观念教育活动。各县（市）、区对这项活动十分重视，把它看作是深入贯彻执行《土地管理法》和《条例》的基础和重要内容。榆树县委、县政府把开展全民国土观念教育纳入以法治县和“两个文明”建设的重要内容，领导班子带头学习宣讲国土观念教育的意义，带动了广大干部和群众的学习。双阳县召开了全县国土观念教育大会，各乡镇、县直各机关的领导都参加了大会，县委书记在会上讲了话，还编印了中小学生国土观念教育教材，从娃娃抓起，更新国土观念，并结合国庆四十周年上演了一台以宣传《土地管理法》为基本内容的戏，其中优秀剧目《地为媒》被选为省艺术节调演节目，评为三等奖。
  通过开展全民国土观念教育活动，深入宣传贯彻《土地管理法》和《条例》，广大干部、群众开始树立我国人多地少，耕地资源不足的新意识。十分珍惜和合理利用土地的人越来越多，违法占地案件明显减少。例如九台市的土地违法案件由1986年的200件下降到1987年的82件，又下降到1988年的52件。
  （二）狠抓了土地的节流和开源，耕地锐减势头得到了控制
  自1987年成立土地管理局后，狠抓了土地的节流与开源。在节流方面，主要是认真加强了建设用地的计划管理和指标控制。土地管理部门在征拨建设用地时坚持批前参与和踏查，批中参与和审查，批后参与和检查的“三参三查”做法，大大提高了工作效率，做到节约用地，避免了少征多占，征而不用等浪费土地现象。各县（市）区都做出规定，副乡（局）级以上干部建房先由县纪检委或县委组织部批准，然后向土地管理部门申请建房用地。这些规定对于控制干部滥批乱建都是行之有效的。
  在抓土地节流的同时，积极地进行了土地开发复垦工作。去年七月份，市土地局在九台市召开了土地开发复垦会议。总结和交流了各地开发复垦经验，部署了工作。各县（市）区都把土地开发复垦工作提到议事日程上来，制订规划，下发文件，组织实施。榆树县制定了卡岔河谷地土地开发利用规划，农安、德惠、九台、双阳、郊区也都把洼塘、荒地、砖厂废地、荒山荒坡列为开发整治重点，走以稻治涝、以渔治涝、以林治山、以果治坡的路子。他们还结合本地区的情况制定了一些切实可行的优惠政策，调动广大农民开发复垦的积极性，推动了这项工作的深入发展。对大片荒地由乡村两级集体组织开发，交给农民承包经营；在荒山造林建果园，头三年实行“三免收”（农业税、各种摊派费、集体提留）；对零星地块的开垦，采取谁开垦谁经营的办法，三年后实行合同经营，为农民提供贷款予以扶持；对砖厂用地，要求在申报用地计划的同时提出复垦计划，否则不予审批；对破坏土地资源严重、效益低的砖厂限期停产，恢复耕地等等。这些措施有力地促进了土地开发和复垦。
  （三）进行土地使用制度改革，不断探索土地管理新路子
  随着改革形势的深入发展，我市在土地管理和土地使用制度改革方面也进行了一些探索：
  一是在土地审批方面实行了“五公开一监督”制度。今年春季以来，各级土地管理部门普遍把建房指标、用地条件、审批制度、收费项目和标准、检查验收等向群众公开，主动接受群众监督，避免执法者以权谋私、以地谋私。这种做法受到了群众的欢迎和好评。
  二是推行了土地管理目标责任制。县与乡、乡与村层层订立土地管理岗位责任制合同，任务落实到人，根据各级土地管理人员的工作实绩进行考评，奖优罚劣，实行责权利相统一的目标管理，收到很好效果。
  三是进行了农村宅基地和乡镇企业用地的有偿使用试点。双阳县双营乡、农安县华家乡新河村进行了宅基地、乡镇企业用地的集体土地有偿使用试点，变集体土地无偿使用为有偿使用，用经济手段来管理土地，调动农民种地、养地、珍惜土地的积极性。试点受到乡村干部和农民的欢迎。
  四是推行了土地补偿费、安置费（简称“两费”）由土地管理部门统一管理的新办法。过去“两费”交给生产队的部分经常出现挪用和分光吃光的现象，缺乏必要的监督机制，使一些农民失去土地后生活无保障，成为政府的包袱和不安定因素。实行“两费”统管后，由县级土地管理部门以村设帐、储入银行、专款专用，由农民所在乡镇把关，把这部分资金用于兴办乡村企业安置农民上，从而达到发展生产、保障农民生活的目的。双阳县的经验表明，这一做法能够保证农民获得新的生产资料，生产生活有了保障。我们及时总结、推广了这一经验，国家、省土地管理局对“两费”统管给予了充分肯定。目前，“两费”统管工作正逐步在全市开展起来。
  五是加强了菜田建设基金管理。按国家“两部一委”文件规定，我市从1987年末开始实行新菜田建设基金由土地管理部门收缴，银行专户存储，由蔬菜主管部门提出新菜田建设和老菜田改造年度计划，再由计委、财政、水利等有关部门平衡后组织实施的新办法。实行这种办法的好处是能增强部门间的制约关系，保证资金的合理使用。两年来，我们共收缴菜田建设基金1200万元，已投到新菜田建设和老菜田改造上327.5万元，其余资金正按计划安排，分期分批组织下拨。
  （四）建立健全土地监察体系，加强立法和执法建设
  目前，市、县、乡、村四级土地监察网络基本形成，大部分县（市）成立了土地监察大队，德惠县还成立了土地公安派出所。
  为了深入搞好土地监察工作，各地结合本地实际，认真制订了与《土地管理法》、《条例》相配套的地方性法规。市里制定了《菜田保护条例》（初稿），双阳县、榆树县分别制定了《土地管理实施细则》。各县（市）区还普遍制定了《土地监察制度》、《来信来访制度》、《办案制度》等一系列规章制度。在监察工作中，各地采取了两种方式，一是实行例会制度。县、乡、村土地监察人员每月开一次例会，及时听取和掌握《土地管理法》及法规执行情况，抓苗头，抓带有倾向性的问题，开展超前监督，尽量把土地违法案件消灭在萌芽状态。二是实行定期检查和巡回检查。土地监察人员经常深入到县、乡、村、社宣传土地法规，就地查处违法案件。由于充实了监察队伍，办案速度加快，办案质量也有所提高。在查处案件中，各县（市）区都涌现出一批坚持原则、秉公执法的土地卫士，全市土地监察工作出现了层层有人管、件件有人抓的好局面。
  （五）加强土地管理基础工作，搞好地政地籍建设
  全市在1987年完成了非农业建设用地清查工作后（除市区外），继续抓了以下几项土地管理基础工作。
  一是土地详查。自1988年4月开始土地详查工作，于当年年底结束外业工作，经省市专家鉴定，各项技术指标全部符合国家规定的详查验收标准，达到优秀水平。今年年初，开始内业转绘、量算面积、数字汇总、绘制图件、编写土地详查报告等工作。目前大部分县（市）区面积量算工作已经结束，年末土地详查工作可以基本结束。
  二是开展了国有土地申报登记和发放国有土地使用证工作。全市国有土地申报登记工作自去年9月份开始，到今年一季度末结束，全市城乡共申报登记了160750户、16.67万宗地，登记面积为2.4亿平方米，绝大多数登记单位和个人达到了用地数量准确，界址清楚，权属合法，并附有一张完整的宗地图的标准。到现在，已有4％左右的单位和个人领取了国有土地使用证。预计到今年年底，国有土地使用证发放工作可以基本完成。
  三是开展了城镇地籍调查试点工作。榆树县采用图解勘丈法和白纸测图法对榆树镇和五棵树镇进行了地籍调查，现已结束。双阳县正在采取全数字化解析法进行县城地籍调查，这种方法是我国目前最先进的一种。其他各县也都在积极准备开展地籍调查试点工作。
  四是在榆树县进行了划定基本农田保护区、建立地力补偿制度试点工作。自国家在湖北召开划定基本农田保护区会议后，我们配合省土地管理局在榆树县搞农田保护区试点工作，通过确定农田保护区，逐步控制农田的数量，提高农田的质量，增强农业后劲。目前试点工作正在进行中。
  五是建立土地数据库。为进一步科学合理地搞好土地管理，市土地局正在利用微机建立土地数据库，为今后土地管理工作打好基础。
  我市各级土地管理部门在宣传、贯彻、执行《土地管理法》、《条例》过程中做了一些工作，取得了一些成绩。但还存在一些问题，主要是：
  第一，我市城乡土地、地政统一管理没有一步到位。四个城区的国有土地仍由市房地部门管理，没有达到一支笔批地的要求。圈道内21个村的3000多垧土地权属依然不清，市区土地管理还比较混乱，乱批滥建、少批多占、变相买卖、土地纠纷等问题经常发生。
  第二，土地监察人员执法难。由于土地监察人员只有行政管理权，没有强制性司法权，在处理案件时，常常遭到违法分子的围攻和威胁，公安、法院等部门常因案件多，警力不足而无法及时配合，使得一些土地案件久拖不决。
  第三，乡镇村屯规划不尽合理。《土地管理法》、《条例》都规定非农业建设用地要充分利用废地、闲散地、坡地，但过去制定的村屯规划一般只考虑村屯整齐、交通方便，只注意农民生活，考虑农业生产不够，在一定程度上忽视了节约用地问题。有个别地方的农民原来在山坡上建房居住，但根据村屯规划，又从山坡上搬到耕地上来建房。
  为了把全市土地管理工作搞好，今后一段时间要抓好以下几方面工作。
  （一）关于实现城乡土地、地政统一管理问题。待国务院对国家土地管理局和城乡建设部的职权、职责确定后，我们将按着国务院的决定，即刻实行统管到位，建立健全四个城区土地统管机构，充分发挥区人民政府管理土地的职能作用，把多年来城市土地管理的陈欠工作抓起来，使城市土地管理工作出现一个新局面。
  （二）今冬明春继续搞好全民国土观念教育。今年第四季度要召开全市各县（市）区及市直有关部门领导参加的会议，推广双阳县全民国土观念教育经验，使各级干部和群众进一步明确开展全民国土观念教育是全面加强土地管理的治本措施，是治理整顿、深化改革的需要。这项活动要从干部抓起，从娃娃抓起，增强全民对国土、国情的忧患意识，唤起全社会对土地的关注。
  （三）继续加强建设用地的计划管理。在当前计划管理的基础上，进一步加强建设用地的宏观控制和微观管理，严格把住审批关。对必保的建设用地，按规定程序和管理权限积极搞好服务。对停缓建项目，坚决停止批地、征地。对砖厂用地进行认真清理，对多占的土地无条件收回，保证不突破1989年建设用地指标。同时要下力气抓好土地开发复垦工作。根据1990年我市正式实施计划单列的新形势、新特点，编制好明年全市建设用地计划，以适应国民经济发展建设的需要。
  （四）继续加强土地执法和立法。在执法上，针对土地管理部门缺乏法律权威，执法标志不明显的实际情况，全市将推广德惠县的做法，成立土地公安派出所，以强化我们的办案手段，减少公安部门的负担，解决土地管理部门执法难的问题。在立法上，市里拟抽调一部分得力干部，集中一段时间，深入各县（市）区进行调查研究，在调查研究的基础上，重点搞好我市土地立法工作，修改完善《长春市农田、菜田保护区条例》，抓紧编制《长春市土地管理实施办法》、《长春市村屯建设管理办法》等地方性配套法规。
  （五）继续抓好土地管理基础工作。首先是善始善终地完成土地详查工作，搞好数量汇总和图件绘制，力争在年内通过鉴定验收，尽早为生产和建设提供数据和资料。其次，加强地籍调查工作，建立健全初始地籍档案，象抓户籍那样搞好地籍调查和权属管理，做好国有土地使用证的发放工作。全面开展地籍动态监测、跟踪管理。第三，搞好划定基本农田保护区、建立地力补偿制度的试点，为全面开展这项工作摸索经验。
  （六）进一步深化土地使用制度改革。全市集体土地有偿使用已经开了个好头，在条件成熟的地方将逐步推开。目前市区国有土地有偿使用工作尚未起步，为了防止市区土地资源的浪费和资产流失，有效地控制非农业建设用地，必须抓紧城市土地使用制度改革，尽早实行城市国有土地有偿使用，使全市土地制度改革工作出现一个新局面。
  总之，我们要以十三届四中全会精神为指针，进一步贯彻执行好《土地管理法》和《条例》，巩固已经取得的土地管理成果，不断提高土地管理水平，为促进全市经济发展做出新的贡献。