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土地监察是以国家土地行政管理职能为内容，以国家土地管理法律、法规、政策为依据，按照一定的程序和方式，依法对本行政区域内的一切机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律、法规的情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政执法活动。
  土地监察机构是土地管理的重要部门。但在历代土地管理中都没有设立过专门的土地监察机构，没有形成专门的土地监察活动。中华人民共和国成立后，土地监察工作适应土地管理法制化的要求逐步加强起来的。1987年，长春市各级土地管理机构建立后，才正式设立土地监察机构，形成了一支专门的监察队伍和业务体系。
  建国初期，国家对建设征用土地中浪费土地的现象十分重视。要求各建设单位在征用土地前，必须认真本着节约用地原则，按照实际需要，分别轻重缓急，详细拟定计划，做到需要多少征用多少，可征用可不征用的不征用，暂时不施工的不必过早征用，可分期分批征用的分期分批征用。各级人民委员会必须对征用土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象，及时纠正，对建设单位因建设计划变更，不再使用或使用后尚有多余的土地，都应当无偿收回，另行调拨给其他建设单位使用或组织农民耕种。对不经申请批准擅自占用土地及严重浪费土地，损害国家和群众利益的建设单位应当追究责任，并作适当处理。
  1953年12月政务院公布了《国家建设征用土地办法》，首次提出了对已征用的土地使用情况经常进行监督检查。
  1958年1月，国务院重新颁布的《国家建设征用土地办法》中，第21条规定：“县级以上委员会和用地单位的上级机关，应该对已征用的土地的使用情况经常进行监督检查，如果发现用地单位和施工单位有违反本办法的规定浪费土地和损害群众利益的现象，应该及时予以纠正，情况严重的，应该追究责任，严肃处理，对征而不用和多余的土地，在不妨碍建设用途的情况下，必须及时收回。”
  但是，由于在人民公社化初期，长春市同全国一样都在大搞农田基本建设，各种非农业建设也进入了高潮，盲目占用土地和浪费耕地的情况很严重。“文化大革命”期间，城市建设用地基本上处于无人管理的混乱状态，未批先用，多批少用，批而不用等浪费土地现象普遍存在。
  此后，长春市加强了土地监察工作，指出建设用地中存在的问题，完全符合长春市的实际情况。对建设用地早征晚用，多征少用，征而不用现象普遍存在，而少征多用，甚至不经批准擅自圈占土地的违法行为也是屡见不鲜的。
  据1959年长春市房地产管理局给省民政厅报告中记载：从1958年7月到1959年10月一年多的时间里，不经批准擅自占地的就有30多个单位，面积达3000多亩。吉林省商业厅土特产品处，于1959年一次就占用500多亩土地，事前并没向管理部门申请，也不补办手续。多征少用、征而不用的浪费土地现象每年都有。1959年检查发现20多起，浪费土地2000多亩。有的因工程下马，自行将土地搞了副业（养猪、养鸡、种菜）或转让给其它单位另作别用，甚至任其荒芜。
  1960年夏末，在长春市委组织的联合检查中，仅24个单位统计，征地5700多亩，仅利用2400亩左右，其余部分有1270亩被这些基建单位擅自作了饲料或蔬菜生产用地。其余的1950多亩没作任何利用而白白的荒掉了。吉林省化工矿山设备厂于1960年初，仅取得了市规划部门的同意，而不申请土地管理部门批准，即再三强调工程重要、工期紧迫就自行占用宽城区奋进乡400多亩土地。此外，市煤气厂、国营柴油机厂、市煤建公司等单位也都有先征后用、多征少用，造成极大浪费的问题发生。
  据1962年长春市人委上报省人委关于长春市基本建设征拨土地利用情况的报告中透露：“根据历年来的检查统计，各建设单位在核发土地后不能按批准用途使用或不全部使用（包括早征晚用、多征少用、征而不用）每年浪费土地都不下2000市亩左右。据这次统计1958年到现在的四年间，占而不用的耕地就达7732市亩之多……。”
  1981年开展市区土地普查时，查出违法用地2514户，其中违章用地1089户，占内业登记总数的43.3％，面积323.9公顷，占复核登记面积的16.4％。违章用地性质可分为四类：1．擅自占用的有590个单位，占54.3％，面积154.16公顷，占47.6％。2．买卖和转兑的320个单位，占29.4％，面积91.88公顷，占28.4％。3．转借转让的144个单位，占13.2％，面积69.06公顷，占21.3％。4．扩大占用的35个单位，面积8.8公顷，占2.7％。
  从建国后到1987年长春市土地管理局成立，土地违法情况虽无系统的逐年统计数字，但从以上辑录的资料看，土地违法情况是严重的，也是禁而不止的，加强土地监察工作，强化土地执法手段势在必行。
  第一节 建立土地监察网络
  1986年3月，中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》。同年6月25日颁布《土地管理法》。同年8月，负责统一管理全国土地、城乡地政的国家土地管理局正式成立并开始办公。1987年4月长春市土地管理局成立。从此，长春市的土地管理事业进入了一个新的发展时期，土地监察作为重要的执法手段纳入了土地管理之中。
  长春市土地管理局成立时，经市编委批准，设立计财监察科，计财和监察分别独立办公，监察配备3人。各县、区土地管理局都先后成立了土地监察股，有些县（市）成立了土地监察大队。全市153个乡、镇土地管理所都配备了土地监察员，1989年共有专职监察员166人，村级兼职监察人员737人，所有乡镇分管土地工作的副乡（镇）长也都兼任土地监察员。初步形成了领导与群众相结合，专职与兼职相结合的市、县、乡、村四级土地监察网络。
  土地监察机构和土地监察员的主要职责是：（一）认真宣传国家、省、市有关土地管理的方针和政策，依法监督土地管理法律法规的实施和方针、政策的贯彻执行；（二）组织巡回检查，对本辖区土地的利用、开发、保护和权属变更、税费收缴进行监督检查；（三）监督检查各类建设用地的使用情况；（四）会同有关部门解决土地权属纠纷；（五）负责对违反土地管理法律、法规行为的行政处罚和对土地侵权行为的行政处理。
  经过三年的努力，到1990年建立起一支秉公执法、廉洁奉公的执法队伍，成为长春市土地管理工作中名副其实的“土地卫士”。
  一、专业培训
  从建立起来的土地监察队伍看，由于机构成立晚，工作时间短，干部的思想和业务素质不齐，工作也缺乏经验，为了加强土地监察队伍自身建设，尽快提高队伍自身素质，各县（市）区采取岗前培训、岗上培训、离岗培训及业余培训等方式，有组织、有目的、有步骤地对土地监察干部进行了培训。从1988年4月至1990年底，全市共培训土地监察人员达3600人次，还前后选派土地监察员286人次参加国家、省、市举办的土地监察知识学习班和研讨会。经过培训，土地监察知识和土地监察业务均有较大提高。
  二、建立岗位责任制
  在对土地监察人员培训的同时，市、县（市）、区土地管理局将岗位责任制纳入土地监察领域。建立土地执法人员的工作责任制度，使执法人员既能充分履行职责，也要对因工作失误或徇私枉法造成的严重损失承担相应的法律责任。各级土地管理部门都制定了《土地监察人员守则》、《廉政建设规定》、《土地监察目标责任制》，要求土地监察人员不准以地谋私，敲诈勒索，接受贿赂，办事要公开，接受群众监督，使各级监察人员有章可依，有规可循。每年年终，市、县两级土地管理局都组织开展一次土地监察人员遵守规章制度的考评，奖优罚劣，以提高土地监察人员遵纪守法，秉公执法的水平。
  三、建立土地监察制度
  由于土地监察对象的广泛性，决定土地监察方法的多样性。各级土地监察活动的实践，创造了许多行之有效的监察方法，有力地控制了土地违法问题的发生。
  （一）实行建设用地审批公开制度。国家、集体及个人建设用地申请条件和报批程序公开；各项收费项目及标准公布于众；征地“农转非”或招工指标、招工对象张榜公布；审批制度和结果公开，以利群众监督。
  （二）实行农民建房用地列榜公布、民主评议制度。农民申请建房，村委会将申请者的申请理由、家庭人口、年龄、住房情况和宅基地使用面积等列榜公布于众，由群众评议。在群众评议基础上，村委会和村党支部收集、综合群众的意见，按控制指标讨论建房者名单，拿出具体意见，张榜公布于众。然后提交村民代表大会审议，并将审议结果公布，由村民代表签字盖章，报送上级审批，防止基层干部偏亲向友、徇私枉法。
  （三）实行农村干部建房用地双重审批制度。农村干部个人建房先由本人写出书面申请，说明理由、资金及“三材”来源情况，经所在单位审查，按干部管理权限，报主管部门或政府批准，然后到土地管理部门办理用地审批手续，以防基层干部以权谋私。
  （四）实行审批土地前审查制度。建设用地单位立项后，按审批权限向土地管理部门提出用地申请及选址意向，土地监察机构首先对其原有用地进行检查，凡是有下列情形之一的，不再批给建设用地。1．使用土地超出用地定额的；2．已划拨的用地，未使用或者尚未全部使用的；3．积欠土地税费的；4．非法占用土地尚未处理的；5．有其他违反土地管理法规的行为，尚未处理的。这样做有利于克服在建设用地申请中出现弄虚作假等不良倾向。
  （五）实行建设用地挂牌制度。一宗建设用地经批准后，由当地土地管理部门发给《建设用地许可证》，作为批准用地的原始证件，悬挂于施工现场。《建设用地许可证》标明该项用地的批准日期、批准机关、用地单位、土地用途、位置、面积等，便于监督检查。
  （六）实行巡回检查制度。组织土地监察人员，定期或不定期在本辖区内对建设用地情况进行巡回检查，一般采取分片、定人、定范围的方法。也有实行每年或每半年进行一次执法大检查的，采用自查、互查、交叉检查和上级抽查等方式，对贯彻执行土地管理法律、法规的情况和各类建设用地情况进行全面检查，核对每宗用地的性质和检查用地手续。
  （七）建立群众举报制度。运用举报电话、举报信箱等手段，发动群众对一切违反土地法律、法规的行为实施监督。对举报有功者，给予一定的奖励。
  第二节 检查土地执法问题
  一、清查非农业用地
  1987年，长春市及各县（市）土地管理局相继成立，成立后的第一项工作就是贯彻中共中央、国务院中发〔1986〕7号文件精神，对1982年以来的非农业用地进行了一次全面清查。文件对如何深入开展清查工作的要求是：一是各县区要广泛深入地宣传《土地管理法》，真正做到家喻户晓。二是建立一个有一定数量和质量的清查专业队伍，实行专业队伍清查和单位、群众自查相结合，抓好试点，取得经验，培训骨干，全面铺开。三是对清查出来的违法占地问题，必须依法严肃处理。四是做好清查的后续工作，建立健全地籍管理制度，建立定期的检查制度，建立健全土地管理机构，配齐土地管理人员。
  这次长春市非农业用地清查工作由副市长张明远领导，日常工作由市土地管理局负责，农村由各县（市）和郊区负责清查，长春市城区由市房地局产权处负责清查。
  （一）农村
  为了搞好这次清查，各县（市）和郊区都成立了清查领导小组，抽调了干部，组成工作班子，开展清查工作。首先是开展宣传教育，利用会议、标语、广播和板报等宣传形式，宣传中发7号文件精神，加深对“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策的理解，使广大干部和群众增强了执行土地政策的自觉性。其次是制定了工作方案，对清查的范围、对象、重点、时间、进度、质量、处理原则、政策界限及检查验收标准等都做了明确的规定。为了取得经验，指导面上的工作，在清查之前都搞了试点，举办了土地清查人员培训班，熟悉业务，掌握政策。再次是进行实测登记，核实面积。全市农村共抽调清查专业人员8116人。对辖区内所有非农业用地逐项进行实地测量登记，明确了边界，确定了权属。
  这次清查，全市农村共清查出违法用地面积146212亩，其中耕地45183亩，占清查面积911277亩的16％，对清查出来的问题，各县（市）和郊区根据省《非农业用地清查若干问题的处理意见》，结合本地实际，制定出处理补充规定，逐项进行了处理。共收回土地1549亩，拆除违章建筑物15589平方米，补办手续的10292件，罚款21.77万元，收回土地使用费和管理费4.08万元。
  清查处理工作完成后，按照吉林省土地管理局关于非农业用地清查后续工作的要求，又认真进行了复查。对清查资料进行了整理，建立了初始地籍档案和档案使用管理制度。
  （二）城区
  城区的清查工作是在长春市房地产登记核发证照的基础上，又抽调了专业人员，对1982年以来城区单位用地和私人用地情况进行了清查。共抽查单位征地159件，私人用地5860件。
  抽查的159件单位用地，总面积4751635平方米。其中原菜地为2788521平方米，占总面积的58.68％，原耕地为1517791平方米，占总面积的31.94％，原杂地为445323平方米，占总面积的9.38％。在159件单位用地中，有13件是属于少批多用的，面积为93257平方米，占用地面积1.96％；有7件属于多批少用的，面积为16515平方米，占用地面积的0.34％。
  自从1982年5月国务院发布实施了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》以来，长春市城区3000多个用地单位中，绝大多数单位是守法的，能够按照有关规定履行用地手续，办理用地事宜，做到了遵章守法。但也有少数单位无视国家法律、法令和地方政府有关规定，随意圈占国家土地，甚至还有变相买卖国有土地的。
  对清查中发现的问题，都根据长春市人民政府有关规定，分别做了处理。对7个多批少用的16515平方米土地，全部收回，另行分配。对13个单位自行圈占的93257平方米土地，由于已经全部使用，无法收回，按照有关规定，从占地之日起追缴土地使用费，计收缴57356元，同时补办了用地手续。
  对擅自买卖或变相买卖土地的违法行为也按有关法律法规进行了处理。吉林省金融干部管理学院，为了扩大学院操场，于1986年与二道河子区英俊乡福利村私自签订了买卖国有土地面积4165平方米的协议书，交易价格为2500元。清查发现后，鉴于该学院确实需要此地，不宜收回，责令学院书面检讨后处以相当于年使用费5倍的罚款。
  在抽查私人用地中，由于城区空闲宅地很少，私人建房用地也愈来愈紧。从1985年至1986年的2年间，共有2028户仍用见缝插针方法占用建房宅地84359平方米。全市登记核发证调查5860户，用地面积为310900平方米，其中有968户多占用土地30000平方米，追缴土地使用费60000元。平均每户多占用土地30平方米，每户交费61.98元。城市居民扩占土地多数是因扩大住宅面积，搭设仓棚，扩大庭院占用的。对多占土地能收回的均已收回，另行安排；不能收回的追缴土地使用费，罚款后，承认其使用权。
  清查结果和处理情况请见《单位基建用地情况表》和《清理民用土地情况表》。
  这次清查非农业用地是长春市建国以来规模最大，最集中的一次土地执法活动。基本上刹住了乱占耕地，滥用土地的歪风，锻炼了土地监察队伍，为开展日常土地监察打下了良好的基础。
  二、清理国家干部建房用地
  长春市土地管理局建立后，鉴于有些国家干部利用职权非法占用土地为自己建房出租或倒卖房屋，从中渔利的现象较为普遍，根据国家土地管理局和监察部的部署，1989年把清查干部非法占地建私房的问题，做为土地监察工作的重点进行了一次清理。
  1989年8月，国家土地管理局、监察部要求尽快组织力量，对《土地管理法》实施以来，国家干部建私房的用地申请、审批手续、占地面积等情况逐项清理核查。清理检查出的问题，都要严肃依法查处。对国家干部利用职权为亲属谋取地理位置优越的土地建造私房从事经营活动的，或者为自己建造私房用于出租等经营活动的和借口出售房以高价出售土地的，该处分的要处分，该罚款的要罚款，情节恶劣的，坚决收回其建房用地。对擅自将集体土地划为宅基地，出售或出租给国家干部用以建私房的，应当宣布无效，由土地管理部门责令退还占用的土地，并对有关责任人给予行政处分。
  长春市土地管理局认真贯彻国家和省的精神，在市监察局的配合下，对国家行政机关干部占地建房问题进行了认真的查处。1989年榆树县、双阳县、郊区、南关区共结案处理了17名乡镇以上领导干部非法占地建私房问题。1990年继续深入地开展清查工作，共清理了国家机关工作人员2080名，有违章建筑379户，其中副乡级干部19户，查出的问题都依法做了处理。
  三、清查越权审批建设用地
  1990年2月，长春市人民政府贯彻国发〔1990〕8号文件精神，对《土地管理法》施行以来各级地方人民政府审批建设用地情况，进行了一次认真地清查。
  长春市土地管理局在市政府的领导下，组织了力量，按照国务院的要求，首先由各级人民政府进行自我清理，再自上而下地逐级检查验收。对清理出来的越权批地问题，凡属于直接越权批地或采取“划整为零”、“改变地类”进行越权批地以及无权批准征用、使用土地的单位或个人，非法占用土地的批准文件一律无效，由所在地的土地管理局将批准文件收回，然后分别情况对违法行为进行处理。
  长春市及各县（市）区人民政府都按照国务院要求精神，认真进行自查，经过3个多月的努力工作，于同年5月中旬结束，共查出超越地级政府审批权限的用地2件，面积59.5亩；超越县级政府审批权限的用地10件，面积41.2亩。越权审批共12件，面积100.7亩，其中耕地72.71亩，菜地5.94亩，非耕地22.05亩。
  在超越县级政府审批权限的用地中，朝阳区政府5件，南关区政府3件，农安县政府2件。鉴于这10件都符合用地条件，经局长办公会议研究决定，原批件收回作废。超越批地的政府写出检查，重新按用地审批权限审批。
  现将长春市土地管理局1990年4月26日长土字〔1990〕23号《关于南关区人民政府越权批地的处理意见》抄录如下，以兹参阅：
  南关区人民政府：
  你区于1986年8月5日在没有主管部门和计划部门有关建设项目批准文件，不具备征用土地条件的情况下，批准长春市第二管道工程公司和所属文教服装厂征用净月乡红星村耕地各3亩，而他们一年多征而未用；至1988年2月5日你区又在同样情况下批准这两个单位征用该村同块耕地各2亩。
  你区这样两次批地，违反了《土地管理法》第25条、第26条，《吉林省土地管理暂行条例》第40条、第41条，属于超越批准权限非法批准占用土地。
  依据《土地管理法》第48条，《吉林省土地管理暂行条例》第49条第三款以及吉土建字〔1986〕43号文件的规定，对你区越权批地做如下处理决定：
  （一）宣布你区的批准文件无效；
  （二）你区越权审批土地违法行为，在全市范围内予以通报批评。
  在清查越权批地中，为防止此类违法问题发生，长春市土地管理局制订了防范措施。一是局内各有关职能部门都参与建设用地审批工作。建设用地负责用地立项，现场踏查，具体用地位置，界址，用地数量审核及审批手续的办理。规划利用负责用地指标的控制管理，并对建设用地指标进行审核。计划财务负责审核和收缴各种费用。地籍管理参加项目竣工后的验收并负责界址、权属的复核、登记、发证。法规监察负责建设用地的随时监督检查。二是实行建设用地集体审批制度，用例会形式由局领导班子成员及各处负责人组成审批小组，没有三分之二成员参加，没有审批会议记录的，该审批的土地批件无效。三是在县（市）、区审批权限内批准的建设项目用地，动工前要报市土地管理局备案，未经备案的批件无效。
  四、清理“乡规民约”
  为了加强土地监察工作，搞好土地管理法规建设，长春市土地管理局于1989年5月15日向各县（市）、区土地管理局发出通知，要求将各级政府及土地管理部门在《土地管理法》和《吉林省土地管理条例》颁布前后制定的，现在继续实施的有关土地管理的规章及乡规民约，要逐章逐条地进行一次清理，凡不符合以上“一法一例”中规定的基本精神的都要进行修正。
  从清理的情况看，多数土地管理规章及乡规民约是符合《土地管理法》和《吉林省土地管理条例》中规定的基本精神，在实际工作中收到了较好的效果。但是，也有一些土地管理规章和乡规民约存在着与“一法一例”相抵触的问题。
  （一）在追究法律责任的规定上，存在着以罚代退、主罚、从罚颠倒，甚至用从罚取代主罚的现象。有的县在《土地管理实施细则》中规定：“未经县以上人民政府批准而占用国有土地、集体所有土地的，要限期拆除或者没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款，对占地单位处以该工程造价总额百分之十至三十的罚款，对占地单位的经办人与直接责任人和被占地单位允许非法占地的经办人和直接责任人处以200元至半年工资总额的罚款。”有的乡（镇）在乡规民约中规定，“……对变相买卖土地情节严重的，对买卖双方处以房屋工程造价3％～30％的罚款，或者没收非法所得，或者限期拆除。”这种强调罚款，一罚了事，该退不退，是不合法的。
  （二）在执法权限的规定上，忽视了强制执行的法律程序，超越了法定权限，有的乡（镇）规定，“……对非法占地单位和个人，乡土地管理员和乡、村、社三级干部有权根据实际情况，责令其拆除停建，罚款等处理。”有的乡（镇）规定：“对非法占用土地的单位及个人……自己不拆除由作出决定机关组织力量拆除……。”这些都是违反“一法一例”的。
  （三）在宅基地标准的规定上，扩大了使用面积，有的乡（镇）规定，农村住户1～5口人的，宅基地面积不超过500平方米，6口人以上的不超过600平方米，这显然是与“一法一例”相悖的。
  针对土地管理规章及乡规民约中存在的问题，长春市土地管理局于1990年3月16日又一次向各县（市）、区土地管理局发出通知，指出对清理出来的问题，必须引起各级土地管理部门的高度重视，认真地加以解决。1．将清理工作情况与结果，写成书面报告以及在原稿上修改后的规章和乡规民约各一份，报送长春市土地管理局备案。2．凡已清理出与“一法一例”相悖的土地管理规章和乡规民约，必须立即责令停止实施，同时催促其原制定或发文机关及时地进行修改，并经上一级土地管理部门审定后再行实施。3．今后所有重新制定的土地管理规章和乡规民约，必须经过逐级审核，即乡（镇）级制定的乡规民约要经过县级政府审核，县（市）、区级制定的土地管理方面的规定须经过市政府审核后方可贯彻实施。
  第三节 查处土地违法行为
  长春市人民政府认真贯彻国务院和省人民政府有关加强土地监察工作的指示精神，依据土地法律法规，结合房地产登记，土地普查、核发土地证书等土地管理活动，对违法用地的单位和个人进行查处。
  一、收回违章用地
  在土地监察工作中，长春市土地管理部门每年年终都要对核拨出去的土地使用情况进行一次检查，对多请少用、请而不用的土地及时收回，拨给急需用地单位使用。在城区，50年代收回土地65公顷，拨给驻军使用。60年代收回请而不用、多请少用土地400公顷，收回后交给农民耕种的267公顷，拨给其他建设单位使用的133公顷。1963年市房地产管理局以房地字第78号文件通知吉林省农机研究所，收回其占而不用菜地180亩，仍归光明生产队耕种。1966年4月8日，市房地产管理局以房地字第76号发出《关于收回南岭净水场附近土地的通知》，收回土地60余亩，其他沿水源和取水泵站附近土地，全部留做绿化用地。1981年12月21日市房地产管理局产权处对中国人民解放军兽医大学下达《关于收回擅自占用土地的通知》，收回宽平大路29、30号两宗地，面积28000平方米，划拨给三五〇四厂修建使用，该地之违章建筑由原用地单位自行拆除。1989年在清查非农业用地中发现，吉林省商检局等7个单位，多请少用土地16515平方米，占用地面积的0.34％，经市房地产管理局检查决定收回，另行分配给其他用地单位。同年市房地产管理局产权处，又收回1987年拨给驻军某部临时用耕地8.5公顷，分别划拨给市二轻建筑公司和省人大常委会等单位使用。
  在农村，对60年代初各机关、部队、学校、企事业单位开辟副食生产基地中的违法用地和浪费土地问题，也都分别情况，及时做了处理。对没有办理用地手续，非法占用土地或转让、挪用土地者，补办用地手续。如经再三催促，仍不办理者，取消其土地使用权；对占地不用或经营管理不善，无故浪费土地的单位，取消其使用权；对凡以物换地、租出租用土地或买卖土地者，各县（区）人民委员会责成土地主管业务部门，进行具体调查，根据其情节轻重，提出处理意见，其租金、价款收归国有，土地交给生产队使用；对占用生产队熟地的单位，除划给部队的菜地外，其他单位不论其数量多少，全部退回生产队。
  二、处理土地违法案件
  《土地管理法》和《吉林省土地管理条例》是处理土地违法案件的法律依据。1987年，长春市土地管理局成立以来，按照《土地管理法》的有关规定和国家土地管理局发布的《土地违法案件处理暂行办法》及省土地管理局下发的《关于查处土地案件若干问题的暂行规定》等有关规定，本着有利于案件的均衡负担，避免土地管理部门之间互相推诿现象的发生，长春市土地违法案件主要采取分级方式管辖。
  （一）乡级人民政府管辖本行政区域内的农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的案件。
  （二）县级土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：1．未经批准或者采取荒废耕地等手段骗取批准，非法占用土地的案件；2．买卖或者以其他形式非法转让土地的案件；3．非法批准占用土地的案件；4．非法截留、挪用、占用征地补偿费和安置补助费的案件；5．临时使用土地，期满不归还，或者土地使用权被收回，拒不交还土地的案件；6．违反土地管理法律、法规、规章的规定，在土地上取土、挖沙、采石、采矿等，破坏土地资源及严重毁坏种植条件，或者因开发土地，造成土地严重沙化、盐渍化、水土流失的案件；7．侵犯土地的所有权或者使用权的案件；8．违反《土地复垦规定》的案件；9．其他违反土地管理法律、法规的案件；10．同级人民政府和上级土地管理部门交办的案件。
  （三）市土地管理局管辖本行政区域内的下列案件：1．在本行政区域内有较大影响的案件；2．涉外土地案件；3．同级人民政府和上级土地管理部门交办的案件。
  长春市各级土地管理部门，发现有土地违法行为发生，并且需要依法追究法律责任时，即行立案。立案后土地监察人员及时到土地违法单位将立案决议通知当事人，对当事人和证人进行调查，并进行现场勘测。调查时做好询问笔录，如实地记载调查时间、地点以及被调查人的情况，必要时可以录音或要求被调查人写出书面证明。调查结束后将调查材料交被调查人过目，没有异议后，在调查材料上签名或盖章。所有调查完毕后，土地监察人员对所获得的证据进行综合分析，依据有关法律法规，写出调查报告，提出初步处理意见，送交主管领导审阅，由主管领导召集有关人员集体讨论，确定案件性质及不同处理方法。对违法用地单位和个人，需要作出处罚的，由法规监察部门提出意见，报主管局长签发。
  土地违法案件性质不同，违法程度不同，处理方法也不同。1．认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，予以撤销立案，并通知当事人。2．认定土地违法事实清楚，证据确凿的，由案件管辖机关依法给予行政处罚，发出《土地违法案件行政处罚决定书》，送达当事人。3．认定侵犯土地所有权或者使用权的，由案件管辖机关作出行政处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人。4．认定当事人拒绝、阻碍土地管理人员依法执行公务的，由案件管辖机关提请公安机关，依照《治安管理处罚条例》处理。5．认定国家工作人员违法，应当给予行政处分的，由案件管辖机关提出书面建议，并附调查报告，移送当事人所在单位或者上级行政监察机关处理。6．认定违法行为构成犯罪的，由案件管辖机关及时将案卷移送司法机关依法追究刑事责任。
  在处理土地违法案件中，涉及送达的主要文书有：
  1．《责令停止土地违法行为通知书》送达当事人后，当事人应立即停止其土地违法行为，听侯处理。当事人若不停止，土地管理部门可以提请公安机关按《治安管理处罚条例》的规定，对当事人予以处罚。
  2．《土地违法案件行政处罚决定书》送达当事人后，当事人应当执行。当事人若不执行，应在送达之日起15日内向人民法院起诉，也可以向作出处罚决定的上一级机关申请复议，不在此决定期限内行使起诉权或者申请复议权，又不履行的，当事人就要承担强制执行的法律后果。
  3．《土地侵权行为处理决定书》送达当事人后，当事人应停止其侵权行为。当事人对处理决定不服的，可在送达之日起15日内，向作出处理决定的上一级机关申请复议；当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到《土地侵权行为处理决定书》之日起30日内直接向人民法院起诉。当事人不在此法定期限内行使其起诉权或者申请复议权，又不履行的，作出处理决定的机关可以申请人民法院强制执行；被侵权人也可以申请人民法院强制执行。
  4．《土地违法案件查封决定书》送达当事人后，当事人置之不理，继续施工的，土地管理部门有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。
  按照有法必依、执法必严的要求，长春市各级土地管理部门加强了土地监察工作，处理了一批土地违法案件。1988年全市共发生要案48件，当年结案45件，拆除非法建筑153间、4321平方米，罚款43376元，没收非法收入1.2万元。1989年全市共查处土地违法案件609件，拆除违章建筑7200平方米，没收非法建筑物680平方米，罚款20.5万元，收回土地95.9亩。1990年全市共查处违法用地案件192件，收回土地796.38亩，拆除违章建筑102户，面积8330平方米。
  长春市土地管理局对行政区域内有较大影响的土地违法案件依法进行了处理。如1988年11月关于双阳油田违法占地处理的决定；1989年9月关于宽城区奋进乡杨家村建农贸市场违法占地的处罚决定；1990年4月关于长春市南关区文教服装厂违法占地的处罚决定；同年4月关于长春市第二管道工程公司违法占地的处罚决定等。现辑录处理决定两则，供参阅。
  其一： 长春市土地管理局文件
  长土字〔1988〕21号
  关于对双阳油田违法占地处理决定的通知
  双阳油田：
  吉林省油田管理局双阳油田于一九八八年十一月，未经办理申请用地审批手续在双阳县奢岭乡境内，擅自修建一条长1500m，宽5m的沙石路，总占地为7500m2。
  这起违法案，在我市造成了极坏影响。为了加强土地管理，认真贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》和《吉林省土地管理条例》，维护法律、法规尊严，并借以教育广大用地单位和群众，杜绝类似问题再度发生，根据《吉林省土地管理条例》第六章第六十一条之规定，特做如下处理：
  1．按非法占地面积处以罚款。
  占地面积为：1500×5＝7500m2，每平方米处以五元罚款，即为7500×5元＝37500.00元。
  2．由双阳油田对非法占地当事人给予行政处分，并将处理材料报市土地局。
  3．将此案件通报全市，以引起广大用地单位和群众的注意，防止再度发生非法占地案件。
  4．处理后，由双阳油田补办正式用地手续，并补交土地管理费（税）。
  5．双阳油田接此通知后，三日内到市土地局办理一切事宜。逾期不办加罚滞纳金。
  双阳油田如对此处罚决定不服时，可于接到通知之日起三十日内到法院起诉。
  长春市土地管理局
  一九八八年十一月二十七日
  其二： 长春市土地管理局文件
  长土字〔1989〕第32号
  关于宽城区奋进乡杨家村建农贸市场违法占地的处罚决定
  杨家村民委员会：
  你村于1988年8月，未经批准，在小房身屯后侧，青州路左侧，擅自占地74.75亩（49833平方米），其中：耕地33亩，菜地3亩，涝洼地23.5亩，其他土地15.25亩，修建了农贸市场，包括砖结构围墙、办公室、大车店、钢结构塑料大棚等建筑工程，造价69.3万元，违反了《中华人民共和国土地管理法》第39条，《吉林省土地管理暂行条例》第32条的规定，属于非法占地。
  事情发生后，宽城区人民政府及乡、村领导同志多次到省、市土地管理部门进行检讨，对其违法行为认识比较深刻，鉴于这种情况，又考虑到此地建市场的必要性，根据《中华人民共和国土地管理法》第44条、《吉林省土地管理暂行条例》第49条规定，对杨家村修建农贸市场违法占地作如下处罚决定：
  1．按修建市场建筑工程造价的5％罚款，计罚款34650元。其中上缴区政府、市土地管理局各50％（即交区、市各17325元），所处罚款，应于接到处罚决定通知之日起15日内上交完毕。
  2．从节约用地原则出发，按定额核准，该市场应占地44329.2平方米。多余的土地应于1990年春季还田。需要部分按审批权限，补办用地手续。
  3．建议宽城区人民政府对这起违法占地负有直接责任的区、乡干部给予批评教育，并令其写出深刻检查，送市土地管理局。
  你村如对此处罚决定不服，可在接到本处罚决定之日起15日内向人民法院起诉。期满不起诉，又不履行本处罚决定，市土地管理局将申请人民法院强制执行。
  长春市土地管理局
  一九八九年九月五日
  第四节 引进公安司法机制
  为了完善土地执法手段，加强土地执法力度，长春市各县（市）和郊区从1989年起在部分县（市）开始引进公安司法机制，解决了土地执法难的问题。
  长春市土地监察工作，在清查非农业用地、越权批地和国家干部占地建私房活动中，取得了很大成绩。为了维护土地管理法律的严肃性，确保《土地管理法》和《吉林省土地管理条例》的贯彻实施，必须依靠经常性的土地监察工作来保证。根据1987年11月和1988年3月，国家土地管理局分别在郑州市和长春市召开土地监察工作座谈会和汇报会的精神，长春市各级土地管理部门结合本地的实际情况，大胆实践，勇于创新，为开展土地监察工作开辟了新路子。
  1989年9月，德惠县率先成立土地管理治安派出所，把公安机制引入土地监察工作。德惠县土地管理治安派出所与土地监察机构合为一体，一套人马，两块牌子。既是土地管理职能部门，又是同级公安机关的派出单位，受县公安局、土地管理局双重领导，公安业务受公安局领导，行政管理由土地管理局负责。定编5人，公安局1人，其余4人由土地管理局调剂解决。所长由县公安局治安科长兼任。指导员由县土地管理局主管土地监察工作副局长兼任，办公费从土地管理费中列支，工作人员着公安干警服装，办公地点设在县土地管理局。
  土地管理治安派出所的主要职责是：负责违法占地案件的巡查、防范、制止工作；根据处理、处罚决定，做好起诉期内的土地管理治安工作，对拒绝、阻碍土地管理人员依法执行公务的，按照治安管理处罚条例有关规定处罚；依法查处土地违法案件，调解处理土地纠纷；配合法院做好行政处罚强制执行工作。
  德惠县土地管理局由于强化了土地执法手段，在实际工作中，既有管理责任，有执行权力，土地执法人员可以按照治安管理处罚条例，对不听劝阻、制止的继续违法者，实行治安处罚。在一段较短的时间内，进行了5次较大规模的执法行动，强行拆除正在兴建的非法建筑30余栋，查处土地违法案件42起，强制执行30件，因防碍执行公务予以行政拘留1人，使长时间违法占地建房问题得到了控制。
  1990年初，为了加强依法管地，进一步解决好土地执法难的问题，长春市土地管理局与长春市中级人民法院、人民检察院、公安局、司法局、监察局联合发出长土联字〔1990〕1号《关于加强查处土地违法案件工作的通知》。文件指出，长春市各县（市）和郊区的土地管理工作，由于土地长期失管、失控，虽经初步治理，仍存在一些难以解决的问题，土地执法难的问题，是当前我市土地管理中一个带有普遍性的突出问题。为了确保《土地管理法》及有关法规的贯彻实施，通知要求要真正做到有法必依，执法必严，违法必究，防止和及时制止一切违法占地行为，支持和切实保护土地监察干部行使职权，必须加强查处土地违法案件的协调配合工作。发现土地违法行为，首先由土地监察部门予以制止。制止无效的，由公安部门派人协同强行制止。对干扰执行公务，聚众闹事，以暴力威胁、围攻、侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复土地管理干部和监察人员的人，由公安机关依照治安管理处罚条例首先出面制止或予以拘留，然后视其情节轻重，给其应得的处理（罚）；构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。
  1990年3月，九台市成立了土地人民法庭。土地人民法庭是九台市法院驻土地管理局处理土地案件的专门机构，受法院直接领导，土地管理局对土地法庭是业务指导关系，需要土地法庭处理的案件，土地管理局直接提请土地法庭审理，不经法院传递。
  九台市土地人民法庭的职责是：宣传土地法律法规，开展咨询，依法受理辖区各种案件；负责协助强制执行裁定或判决土地案件，完成法院院长、土地局局长交办的有关工作。在日常工作上，行政处罚和土地纠纷案件，由土地管理局监察科做出行政处理决定，当事人对裁决不服又不执行的，由土地管理局监察科提出强制执行申请书，交土地法庭与执行庭执行。重大土地案件，由土地人民法庭和土地管理局监察科共同调查处理，按法院的业务程序办理。九台市土地人民法庭的建立，加快了土地案件的处理进度，强化了土地监察工作。