第七章 地籍管理

知识类型: 析出资源
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内容出处: 《长春市志 土地志》 图书
唯一号: 070120020220004611
颗粒名称: 第七章 地籍管理
分类号: P273
页数: 37
页码: 171-207
摘要: 本章记述的是土地是生产物质财富的重要生产资料,又是征税纳粮的对象,所以历代政府,包括伪政权都重视地籍管理。在土地私有制时代,地籍只是确认土地权属的簿册,为征税和维护土地私有制度服务,这种地籍即所谓“税收地籍”。建国后加强了地籍管理工作,特别是1987年长春市土地管理局成立以后,在土地利用现状调查和城镇地籍调查基础上建立起来的城乡地籍,为维护土地社会主义公有制,保护和科学合理地利用土地资源提供了依据。
关键词: 长春市 地籍 管理

内容

土地是生产物质财富的重要生产资料,又是征税纳粮的对象,所以历代政府,包括伪政权都重视地籍管理。在土地私有制时代,地籍只是确认土地权属的簿册,为征税和维护土地私有制度服务,这种地籍即所谓“税收地籍”。建国后加强了地籍管理工作,特别是1987年长春市土地管理局成立以后,在土地利用现状调查和城镇地籍调查基础上建立起来的城乡地籍,为维护土地社会主义公有制,保护和科学合理地利用土地资源提供了依据。
  第一节 土地登记
  土地登记主要指土地权属的登记,即土地所有权和使用权的登记。土地所有权和土地使用权依法登记后,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。所以,它是地籍管理的核心。
  一、不动产登记
  土地登记始于民国时期。1915年,不动产登记要求私产、公产和清室皇产等全部登记造册,登记后保证登记者的所有权、永佃权、地上权、典质权、抵押权、赁、贷、借权等。不动产登记范围:(一)土地(例如田亩、荒地、山林、牧场、石场、渔亮等);(二)房屋及建筑物。以上开列的不动产应将坐落、四至、地亩垧数、房屋间数、地基宽长丈数、绘具详图报县办理。
  登记前,张贴布告,宣传登记要求和意义。布告称:“……凡我民人须知此项登记,对于自己可以确定私权,对于公家可为充实证据,以息争端,以清讼源,莫善于是,其各踊跃从事,勿得观坐不前,以自贻误……”要求自公布之日起,各县不动产所有者到县公署登记。从前取得不动产权利者,亦应一律补行登记。每契纸一张,收大洋1角。
  按照这次不动产登记要求,榆树县第一高等小学校,于同年11月28日遵章上报县劝学所,转请登记。报告摘要如下:“……本校房基按照原契勘清,南北长三十八丈,东西南面宽二十三丈,东西面宽十九丈,东至大道,西至水泡,南至大道,北至李姓。内容瓦房共六拾九间,绘具图说一纸……”后附校舍图。(略)
  1927年11月又进行一次不动产登记,同时发布通告,重申“凡不动产一经登记,其权利即属永久确定,无论何人不得加以侵害,万一遇有天灾(如水火、地震等类)之变致契纸灭失时,本厅登记处于房屋之间数、地亩之尺寸、权利之限度均有档案,可资证明。此外,盗卖盗典各弊更属无从发生。”不动产登记项目,按月分批公示于众。其他要求和登记手续与前次略同。
  二、不动产登录
  长春沦陷后,伪政权于1937年11月29日公布实施《不动产登录法》,要求不动产所有者到伪地方政权机关进行登记,以取得土地、房屋的法律保护权。
  登录法规定,登录是以土地审定法为依据,适用于地籍整理完了的地域。地籍整理簿、地籍整理图、共有人名簿及地籍整理图副本,视为不动产登录法所定之土地登录簿、地籍图、共有人名簿及地籍图副本。地政总局所发给的执照视为不动产登录法所定之登录讫证。地籍整理结束后,由伪地政总局将地籍登录簿、地籍登录图、共有人名簿及附属书类送交辖区内的登录官署,开始不动产登录。
  登录的项目有土地所在、地号、地种、面积及等级。还要登记所有权人之姓名或名称、住所、权利确定的年月日或他物权。如有土地灭失、分合,面积增减,地种变换或土地四至变更,其所有人须声请登录,保证土地产权变化的全部登记。
  不动产登录事务由伪地方政权机关掌管,登录名簿分期分批地用适当方式公示于众,有疑点者可提声请核实后加以改正。
  三、土地总登记
  1946年9月,国民党长春市政府组成土地权利清理委员会,清理土地权利,在土地清理的基础上,开展了土地总登记。与此同时,又开始执行行政院第七五二次会议修正通过的《收复地区土地权利清理办法》,规定:
  (一)敌伪组织放领之公有土地,一律无效,但其承领人为自耕农而继续耕作者,得限期重办承领手续,并免予缴价。
  (二)敌伪组织没收或强占之私有土地,应由所有权人提出产权凭证发还之。如有公共事业需要和国家经济建设需要依法征收之。
  (三)敌伪组织发价征收之私有土地,由政府保管清理,得准所有权人提出确实证件,以征收时所领价金按目前物价指数缴价领回。但如有公共事业需要和国家经济建设需要,应依法补办征收手续。
  (四)敌国人民或汉奸强占之私有土地,准由原土地所有权人,提出产权凭证予以发还。
  国民党长春市政府于1947年3月20日为土地权利的清理,做出两项具体规定,以长地字第1129号长春市政府布告公布实施。两项规定是:
  (1)本市境内如有前经敌伪各级组织没收强占或征收之私有土地,除另有规定者外,准由原所有权人依照下列所列期间(表略)提出证明文件,绘具图说及四邻证明书,向本府(地政局)申请以凭核办。
  (2)本市公有土地经敌伪各级组织出卖放领或放租者,其买收人或承租人应遵照下表所列期间(表略),向本府申报听候处理。如逾期不报,除收回其土地外,并以侵占公产论处。
  为加强土地管理,做好土地权利清理和土地总登记工作,除在市政府设立地政局外,还专门成立土地登记处,处长由市长兼,以示重视。但登记进展并不顺利。据1947年5月5日地政局代局长王稔五在市政府工作汇报会上透露:原来拟定土地权利清理起讫时限,以六个月为期,因交通不便,或有其他特殊情形而必须延长时,不得超过2年。但由于双阳、农安等县相继解放,仅有长春市、长春县、德惠县、九台县正在办理中。到1947年5月初为止,长春市、长春县、德惠县、九台县总共收到清理件6560件,已处理的有466件,仅占应处理件数的7.1%。其中九台县收到清理件3600件,均未做处理。在已处理者当中,无偿发还者82件,缴价领回者326件,不发还者58件。要求发还者农地较多,主要是净月、劝农、南河东等区。
  据1948年3月10日地政局工作报告记载,土地权利清理,自1948年1月以来,累计受理申请书10135件,其中属于市街区域者502件,属于农村区域者9633件。先后召开土地权利清理委员会5次,已决定处理办法者172件,尚在处理中者9949件。在已处理者中,备价领回者68件,无价发还者15件,不予发还者89件。
  在清理接管敌伪产业方面,共接管敌伪不动产计437个单位,但多无详确清册,欲加妥善管理,还须进行调查工作。另有部分地产,因坐落不明,还难以进行调查。
  1947年4月,开始土地总登记与土地权利清理交错进行。
  土地登记是土地及其改良物的所有权与他项权利的登记。所有权、地上权、永佃权、地役权、典权、抵押权、耕作权的转移变更或消灭均应进行登记。长春市土地总登记的要求是:
  1.土地申请登记应提出下列文件:申请书、证明登记原因文件、土地所有权状或土地他项权利证明书、依法应提出的书据图件。
  2.土地登记申请书须记载:不动产坐落;地目及地号;面积或等级价格;建筑物的种类及构造;声请人的姓名及住所;代理人声请登记者其姓名及住所;登记标的;登记原因及其日期;登记费额。
  3.申请登记人为权利人或义务人的继承人时,除提出证明文件外,并应取具其亲属的保证书,以保证其为合法继承人。登记人因更名申请登记时,除提出证明文件外,并应具乡镇保甲长或四邻或店铺的保证书,以保证其登记人为原因登记人。
  4.这次土地登记产权凭证是:
  ①伪满时所发给之土地执照及登录讫证;
  ②“九·一八”事变前的原存土地证件;
  ③“八·一五”光复前缴纳捐税的领收证;
  ④如无以上证件须取具乡镇保甲长及四邻证明书。
  依法登记后,发给权利人的土地所有权状或土地他项权利证明书。据1947年9月地政工作报告记载,长春市区土地总登记事务,奉省令设立地籍整理办事处专司其责。因市区地域辽阔,乃分区分期举办。
  长春、中正2区,于1947年4月1日开始办理。登记期限法定为2个月,以后受时局影响,业主观望,多未能依期办理登记手续。经参议会函请展限1个月,截至6月30日为止,共计受理申请登记案件6935件。
  中山、钟华、东光3区土地总登记,于6月16日开始,期限依法定至8月15日截止,但过去半个月仅收13件。
  中正、长春、中山、钟华、东光5区尚未登记的土地,依法应作无主土地公告,公告期间为2个月,在公告期间,原权利人如具备确实证件,仍准申请登记,加征登记费二分之一。过此限期仍不申请登记,即依土地法第五十七条规定,作为国有土地,由市政府登记之。据地政报告记载,到1948年3月10日,以上5个城区共有无主土地9948宗,其中中正区1245宗,长春区1089宗,中山区2707宗,钟华区4182宗,东光区725宗。
  对未在法定期间登记的无主土地,登记期限依法延长2年为止,于1947年12月16日起施行。补登期间土地由政府代管,收取收益总数十分之一的代管费用。
  公有土地总登记进展情况更糟,据地政工作报告说:“……本市公有房地产,因接管机关多至四十余单位,接管房地产估计全市总数百分之四十以上,均未依法登记。虽经累次函洽,迄今仍有大半未能遵限办理。其已提出登记申请手续者,由于应缴登记费,辄多借故延宕,不曰预算未能列入,即云须待请示决定……。”
  据资料记载,到1947年末,由于长春的双阳、九台、农安县均已先后获得解放,土地总登记仅在长春市和长春县、德惠县部分乡镇进行。据统计,共受理总登记件数50917件。其中长春市共18个区,完成5个区,共受理11769件,约占应完成件数的30%。长春县共25个乡,完成2个乡,共受理40766件,约占应完成件数的20%。德惠县共16个乡,完成2个乡,约占应完成件数的20%。
  四、房地产普查与登记
  中华人民共和国成立后,在长春市内进行了多次房地产总登记、土地普查和国有土地使用权登记等,确定土地使用权,颁发土地使用证。
  (一)房地产登记
  1949年12月初,长春市政府在全市开展了私人房地产登记工作。长春经日本侵略者和国民党政府长期统治,过去房地产权极为紊乱,又兼房地产权资料散失,对私人房地产和租赁关系急需调查清楚。根据这一实际情况,市政府首先张贴布告,将登记活动情况公示于众。然后举办培训班,培训干部,由市政府各局、处和各区、街道抽出94名干部,集中进行了政策与业务学习,提高干部的政策思想和知识技术水平,并先行试点取得经验后,分成6个大组,每区一组,由区长兼大组长,从12月5日开始进行全面登记工作。经过20天的努力,于1949年12月底登记工作初步结束。已办理登记手续者占应登记的90%以上。其余10%未登记的,有的因证件不齐全,有的因本人不在本市而又无人代管,也有的因有产权纠纷未得到解决的。登记结束后,为了照顾少数未登记者,又限期补办了登记手续。
  从登记结果看,土地部分已登记私有地基共3188件(1段地为1件),产权变动831件,登记面积是2113160平方米,核211.3公顷。弄清了全市私人房地产数量和分布情况,以及产权类型变化、存在问题和复杂的租赁关系。
  这次私人房地产登记的政策是:
  1.对敌伪、汉奸、战犯、官僚资产阶级及反革命首要分子房地产,经上级人民政府判决后,一律收归国有。
  2.对隐匿敌伪、汉奸、战犯、官僚资本家房产不行呈报者及冒名顶替,企图谋产霸产者,除在经济上使其赔偿者外,并予以处分。对删改伪造或隐匿证件者,按其情节轻重分别处分之。有上列行为者,任何人均有随时向政府报告,经调查属实,对报告人酌予物质奖励。
  3.凡所有人不在本市居住又未正式委托代管人及所有权人不能确定者,或权利来源不明者,一律由市政府暂为代管。所有权人得随时提出证件,呈请政府发还之。但政府得扣除租额百分之十五为代管费用。如收不抵出,所有权人应即时偿还政府代为支付之款额。
  私人房地产登记的目的是保护城市住民房地财产,安定人民生活,促进城市建设。依法保护各阶层人民房地产的所有权,任何机关团体或个人不得非法侵占。规定私人房地产产权受到政府合法保障,所有权人应按规章向政府申报登记,经政府审查,公告、发照确定产权。产权确定后,允许私人房产自由出租、出卖、抵押、赠与或典当等,但不得借房地产搞投机、倒把、垄断、取巧之行为。
  在1949年私人房地产登记之后,长春市于1952年开展全市房地产总登记,市人民政府颁布《长春市房地产登记暂行办法》。凡城区房屋土地继承、买卖、赠与、交换、占有、抵押、典当、分割、合并及房屋新建筑等均需依法登记。登记后经市政府审查认为无问题者予以公告,公告期间为一个月,并在报章上刊登一日。在公告期间内如权利人或其他有关系者发现公告的权利有疑问或座落等项有错误时,得提出异议申请改正。遇因提出异议发生权利冲突者,即按纠纷事件予以处理。对提出异议的经重新审核调查后,再行公告,对公告无异议者即行确定产权发照。
  这次房地产总登记历时三年完成,查清了全市房地产状况,依法确认了房地产所有权,保护了产权人合法权益;没收接管了敌伪汉奸房产,维护了社会主义财产,为全市房地产的行政管理奠定了基础。
  (二)房地产普查
  由于“文化大革命”期间放松城市房地产管理,出现私房高价出卖,土地私自交易,混淆两种所有制,产权不清等问题,给房地产管理带来了混乱。鉴于这种情况,长春市革委会决定于1975年进行一次全市房地产普查工作。
  房地产普查分房屋和土地两方面进行。房屋普查由市房地局负责,土地由市房地局、城建公用局和农业局负责,分别抽调干部进行普查。普查范围是环城路内的机关、学校、企业、部队等单位房屋(包括家属宿舍)和新占用的土地。普查采取专业普查和单位自查相结合的办法,抽调部分干部和雇用部分知识青年参加工作。全市机关、部队、学校和国省营企业共1511个单位,除159个单位有自查能力外,其余由市里派人帮助普查。
  在土地普查方面,查清了各单位用地范围、面积、用途、土地来源和实际需要情况,收回多余土地,确定土地使用权,办理或换发土地使用证件,建立土地管理资料。针对普查发现的问题,修订了《长春市土地管理暂行办法》,实现市内土地全面规划,统一管理。
  (三)土地普查
  1981年5月,长春市人民政府决定,开展市区土地普查工作,目的是为了掌握城市土地资源和利用情况,建立健全土地管理资料,发掘土地使用潜力。这次土地普查,要求各用地单位如实填报统一印发的登记表格,不准漏报、谎报,并要交验原有全部土地证件或有关资料,以便据以审查登记,换发新证。同时,将原发的土地证件一律作废。未履行土地普查规定者,不发给土地使用证,其使用土地一律视为违章用地。从要求看,实际上这次土地普查仍然是一次确定土地使用权的普查登记。
  为了搞好这次土地普查,长春市人民政府发出土地普查通知,要求凡环城路以内及与环城路接壤现已按城市建设总体规划建成街坊的区域,不论土地种类,不分用途,无论由谁占用和有无合法土地证件,均须进行普查登记。
  需要普查登记的土地,用地单位或个人,必须据实测量,绘制二千分之一的用地平面图,按照市土地普查领导小组办公室所发普查登记表,如实详细填报。
  在建成区,按照地籍区划、按街、按号并分户查清土地坐落、土地权利、使(占)用单位或用户使(占)用范围和面积、土地来源、原批拨(占)用时间,以及现在实际利用状况,据实测量绘图,填表登记。
  社队使用的市内土地,须以生产队为单位,分别地段、地种,即按大田、水田、菜田、社员宅地(包括庭院)、社队、企业用地等进行填报。同时须将该队户数、人口、劳力、日值和土地面积、产量、人均土地收入,均按1980年末收入决算予以登记。已发给土地普查登记表的单位,对所有土地先行自查,据实测量绘图,详细填表,结束后及时向市普查办公室申报登记,以便复核验收。
  为了搞好土地普查,从1981年5月起,组织了一批100人的队伍,对市区土地进行普查。普查人员自5月到9月首先在二道河子区试点,完成后,从10月初陆续在宽城、南关、朝阳3个区全面铺开。在各用地单位的积极配合下,普查工作进度较快,到1982年6月,宽城、南关、朝阳3个区的外业基本结束,开始转入内业成果整理、档案资料整理以及上图造册工作。到1982年底,除个别大单位有待市房地局产权处派人直查外,其他单位土地普查任务均已完成,共普查登记了3594个单位,7255宗地,面积6096公顷。
  通过土地普查,划清了部分边界不清和处理了一些用地纠纷案件,为开征土地使用费和发证创造了条件。清理出一些集体和个人用地漏收、漏管户。仅二道河子区统计就有44个单位(户),占该区集体用地户的15%,占地面积约25.6万平方米。填补了边远地区土地用户的长期无图、无卡的空白点,充实了地籍管理资料,查出一些空闲地和土地浪费现象。
  (四)城镇房地产权登记
  1986年5月,长春市人民政府以〔86〕长府71号文件批转《长春市城镇房地产权权属登记,核发证照工作方案》,要求在1985年4月开始的房屋普查工作基础上,利用二年时间,开展全市范围的房地产登记、核发证工作。
  这次城镇房地产权登记的原因是产籍产权混乱,遗留在单位和个人手中的证件多种多样。许多单位自有自管房产和使用的国有土地,因机构变动,房屋产权几经转移,土地使用权多次变更,又长期未办更名过户手续;不少私有房屋产权变更以后,也未办理买卖、继承等手续。故对城镇的房地产有必要进行一次彻底的清查登记,切实查清房屋产权和土地使用权,核发新的房屋所有权证和土地使用证。做到有产有证,产证相符,建立健全全市的房地产档案资料,使房地籍的图、卡、簿与现地情况一致。
  为了这项工作的顺利进行,经市政府批准,登记核发证工作,由市房屋普查领导小组领导,具体工作由领导小组下设的市登记、核发证办公室负责,有关房地产产权和权属纠纷,由市房地局产权处裁定。各县(镇)也都设立相应的机构,有专人领导,配备专职人员,负责有关登记、核发证工作。市内较大自管房单位也根据本单位和登记、核发证的实际情况,指定专人配合市登记办开展工作。登记、核发证工作从1986年第二季度开始,计划在1987年底结束。
  登记、核发证范围:凡在城市规划区内和县(镇)、独立工矿区内的私人所有房产,全民和集体所有制自有房产,房管部门直接经营管理的公产房屋,以及机关、团体、学校、企事业单位、驻军及居民使用的国有土地,均属登记、核发证范围,其中农民耕种的土地暂缓发证。
  登记、核发证内容:
  1.房屋产权方面:房屋产权取得的依据、房屋结构、建筑面积、房屋质量状况和用途。
  2.土地使用权方面:用地来源、面积、用途、边界、使用情况。
  房地产登记、核发证工作首先由产权人(单位)申请登记,缴验有关证件,通过必要的实地调查了解,核实有关情况,在确认产权或使用权后,发给新的房屋所有权证和土地使用证。
  据统计,这次登记从1987年4月到年底,9个月的时间里共受理300多个单位,970多宗(件)土地,办理了120多个单位,登记核查了465宗(件)土地,占地面积为1567.3万多平方米,确认了使用权,核发了《长春市国有土地使用证》。同时,还收回了90多万平方米土地,调剂给其他单位使用。
  (五)城镇国有土地使用权申报登记
  1988年初长春市人民政府认真贯彻国家和省土地管理局的部署,对城市国有土地使用权实行申报登记。申报登记工作首先在五县(市)和郊区城镇展开。1988年7月长春市土地管理局在九台市召开会议,布置申报登记工作,9月又在双阳县召开经验交流会,推动申报登记工作健康发展。
  为了搞好申报登记,各县(市)和郊区都成立了国有土地使用权申报登记工作领导小组,由各级政府的主管领导担任组长,有关部门的负责同志为成员,负责组织领导协调这项工作,宣传申报登记工作的重大意义。印发了《申报通知单》、《申报登记的说明》、《申报登记有关问题问答》等材料,提高了各级干部、各部门及广大群众对申报登记的必要性和紧迫性的认识,得到了群众的支持和有关部门的配合。登记人员在试点后取得经验的基础上,严格按照《全国土地登记规则(试行)》及城镇国有土地使用权申报工作的若干规定所规定的内容、办法开展办理土地申报登记手续。
  土地使用者在规定的时间内和指定地点向土地所在地的县(市)郊区土地管理局提出申请,填写土地登记申请书,一式二份,其中一份经土地管理局盖章后,退给申请登记者保存,作为土地申报证明,也是收取土地使用费和颁发证书的重要凭证。登记申请单位提供土地权属来源材料及使用土地面积、四至、界址及图纸。对因历史等原因确属无法提供权属证明材料,个人的土地使用权,由四邻、居民委员会开具证明;单位的土地使用权由其主管部门开具证明。各县(市)土地管理局对登记申请的审核结果予以公告,其内容主要有土地使用者名称、地址、宗地坐落、面积及提出异议的期限、方式和受理机关;公告期满,对国有土地申请登记审核结果未提出异议,各地土地管理局将该审核结果上报当地政府批准,进行注册登记,颁发土地使用证。把土地使用权申报的土地登记申请书、审批表、权属证明材料、图件及土地登记卡等及时分类归档。经检查达到了“权属合法、面积准确、界址清楚,有一张完整的宗地图”的申报登记质量要求。
  到1988年12月上旬统计,各县(市)和郊区已开展国有土地申报登记的乡镇119个,已完成了70个。全市应该申报登记的单位4285个,已申报登记的3324个,完成了77.500。应该申报登记个人11.7万户,已申报登记的86142户,完成了73.6%。应申报登记的面积为6829万平方米,已申报登记的面积为5465万平方米,完成80%。其余应申报登记的单位和个人已于翌年春季完成。
  长春市区国有土地使用权申报登记开展晚于农村,1988年10月市政府决定由市房地产局产权处具体组织实施,市土地局负责监督、检查和指导。
  1988年11月1日,长春市人民政府发布《关于对城市规划区国有土地使用权申报登记的通告》,要求规划区内使用国有土地的机关、部队、学校、团体、企事业单位和个人,以及邻接规划区的独立工矿企事业单位等均属申报登记范围。登记地点:凡市属以上单位均到市房地产局产权处;其中占地三宗、用地面积1万平方米以上的单位,可自设登记点、组织人员自行汇总后,再到产权处申报登记。城市居民和个体工商户一律到所在区登记办公室(点)申报登记。市直管公房和各房地产开发公司所占用的土地,由各该公司申报登记。申报登记时间,从1988年11月1日起,到12月末结束。
  长春市区申报登记开始时进展较慢,到1988年12月末,仅申报0.35万户,占应申报登记单位和个人5.56万户的6.3%,已申报的面积为586.2万平方米,占应申报面积的5.6%。1989年初,加强了力量,共派出申报登记的专兼职人员约3000人,大大加快了申报登记步伐,到1989年第一季度末,长春市申报登记工作全部结束。全市共申报登记了160750户,16.67万宗地,登记面积为2.4亿平方米。
  第二节 土地发证
  历代政府都给土地所有者核发土地证书,以保护其土地所有权和使用权。它也是土地所有者手中的土地权属凭证。各时期土地证书名称不同,发放机关不同,印刷格式不同,但发证的手续、用途等大体相同。土地发证多是伴随着清丈升科、自报升科、土地登记、日常地籍管理等活动,或是朝代更迭后换发的。对历代土地证书,长春农民习惯上通称“大照”。
  一、龙照
  清代郭尔罗斯前旗蒙地,自乾隆朝中期即不断有民人流入垦种。及至嘉庆年间,蒙古王公以“借地养民”的名义,向民人丈放土地,民人向蒙公交纳租粮,成为蒙公的佃户。这些佃户转让自己的权利时,使用“兑契”,即民间土地转移时订立的“白契”。证明蒙公与佃户关系的文书,一般称为“蒙照”,是由蒙古王公发给佃户的,以后收回“蒙照”,换发了由官方发放的新的执照。
  长春发现最早的大照是嘉庆七年(1802年)由长春理事分府发放的“门牌”。门牌上写有:“因地界牵混,顷亩不清,有民人曾费资本,契纸草率,甚有未曾立约者,真伪莫辨,亩数不实,名姓讹舛,致成争讼。……本分府有弹压稽察之责,除彻底清查民户姓名人口地亩数目造册存查外,合行换给门牌,注明地数并将原来年月籍贯详注于后,不惟稽查奸徒欺诈,兼与尔等收执为凭”。由此可知,长春理事分府衙门发给的门牌,是集土地执照和户籍于一身的文件,是百姓执业的凭证,是长春出现最早的具有大照性质的土地证书。以后发放的“门牌”,虽然也添写承租纳租地的数量,但门牌的性质较前有所改变,土地证书性质减弱,而侧重户籍作用了。
  代替门牌的是嘉庆十年(1805年)十月,长春理事分府给长春厅所属种地民人发放“种地执照”,主要是限制民人开发余荒,要求民人“按照本身所开熟地数目耕种纳租”,“嗣后不得再以余荒妄思争控”。
  如前如述,长春开放之初,嘉庆年间长春理事分府发放的“门牌”和“种地执照”,仅具有大照的性质,都不能称其为正式“大照”。直到光绪九年(1883年)才发放了正式土地执照。“执照”是由吉林将军衙门清丈时发放的,盖有“吉林长春厅理事通判之关防”,因“执照”眉头印有飞龙纹饰,故称“龙照”。
  龙照注明,对浮多地亩“先收地价市钱二吊一百文,发给本公印照。拟自领照之日算起,每垧交纳租钱四百二十文,不准分文拖欠,倘敢故意玩抗不结,定行撤地另佃,仍将原佃送署追租治罪。如遇水旱偏灾,唯因租轻不准报请豁免,务期照数交纳。设有无力耕种转兑与人者,随时赴局报明,换给新照……。”
  光绪二十三年(1897年),由郭尔罗斯札萨克辅国公和长春府正堂联名发放的执照,除记载土地面积、坐落、四至等项外,注明文字较多,首先说明给照原因是府属四乡地亩“因光绪八年丈地之后,至今十余年,转兑各户均未换名过户注册,甚有十余家抱封一户。日久积弊丛生,不但民间受害无穷,即征收租项亦难清理”,接着是给照收费规定:“每给票一张,照旧章出印钱两吊。其地如在十亩以内,免出津贴;自十亩至五十亩,每亩出津贴中钱十文;五十亩至百亩出中钱十五文;百亩以上,每亩出中钱二十文,此外不准分文多索。”
  宣统二年(1910年),蒙地增租,换发新照,照内除有关面积、坐落、四至等项外,仍有很多说明性文字,主要说明此次清理田赋,换发新照的原因是“郭尔罗斯前旗地亩向多侵隐影射,此次清理田赋,明定折扣,以免人民日后浮多补价之累”。“除沙岗低洼永远不能开垦者应准免租外,其余每垧大小租钱六百六十文,以四百二十文仍归蒙旗,其二百四十文拨归公用。”其他对佃户要求与“龙照”大同小异。
  二、地照
  民国时期,在自报升科中,民旗地亩和蒙地分别发给土地所有权和使用权凭证,种类繁多,统称为“地照”。
  民国初年,在清理旧时地产时换发了土地所有权凭证。即将清朝时业主的田单、契据等地权凭证收缴存卷备查,发给土地所有者“土地执业证”,作为土地执业凭证。
  1917年,民旗地亩自报升科章程中有“给照”规定,自报地亩由各县填发“执据”,按月送省缴验,待省派员勘查后再行分别填写由财政部颁发的部照,由各县转给土地所有者。各地主于呈报后尚有发生界址不清等事,互起争执者,如不在法定民刑诉讼范围内,得由县知事判决呈报,再行换给部照。
  1920年,吉林全省清查土地局改为清理田赋局后,榆树、双阳土地自报升科和长春、农安、德惠土地自报升科及发照等由各县清理田赋处办理。1921年,吉林省清丈放荒办法规定,榆树、双阳等县民旗地亩一律清丈,由巡按使公署印发清字、荒字、熟字、升字四项执照,民旗原有租赋各地发给清字印照;原有印契地亩暨各项公产未经升科者,发给升字印照;新放生荒发给荒字印照;熟荒发给熟字印照。
  1921年省清理田赋局公布《修正长春、农安、德惠、长岭四县蒙地自报升科章程》,换发新照。章程规定,“佃民原额原扣地亩,一律换发汉蒙合璧大照,以为永远承佃执业……其原有契照,由该管县知事验讫,盖以注销字据,仍皆发还原户。”
  由于新照用汉蒙两种文字印就,又由汉蒙两大行政机关钤印,故称“汉蒙合璧大照”。又称新照。发照机关为吉林省长公署和郭尔罗斯前旗王府联合颁发。
  在发给汉蒙合璧大照之前,先发给“丈单”,记录勘丈事项,然后持丈单缴纳地价后,换发“执票”,执票上主要填写某户土地坐落、土地种类(熟地、荒地、纳租地)、段数、四至,以上共有地多少段,原额地若干,原扣地若干,浮多地若干,以及缴纳经费、大照费、注册费、荒地价的数目等,发给地户收执,然后再以执票换领“汉蒙合璧大照”。
  新照在蒙旗印刷、盖印后送吉林省长公署盖印后,送田赋局编号,再分发各县填写。
  发放新照的同时,改收照费标准:每大照一张准填地6段,填地1段至2段者,收大洋1元;3段至4段者,收大洋2元;5段至6段者,收大洋3元。所收照费除县知事及蒙租柜各提留1成外,其余8成均解清理田赋局,以资支付印刷查核等费。
  地照遗失时,在宣布作废一个月后且无纠葛时,填写四邻及百家长的证明,向田赋局申请补发。
  城镇街基地自报浮多升科时发给民户的管业凭证,亦为汉蒙合璧式执照。
  据资料记载,1922年蒙地自报浮多升科时发放的大照内,不再沿用以前的“大小租钱”等字句,蒙租、田赋截然分开,定为前者3角,后者2角。并写明:如遇天灾,田赋准予按章缓免,但蒙租不准减免。其余记载事项,如“再查有隐匿不报等项情弊,定行照章严惩不贷”等约束性要求,与清代“龙照”大体相同。
  过去,长春地区凡属人民买卖地亩,一经立契,即应到县投税,立予过割换照。惟长春、农安、德惠三县蒙地,自清代例不税契。平时人民买卖地亩,两家立契后,蒙租局不予过割换照,仍以原主姓名封纳大租。到民国时期,人民买卖蒙地文契,虽也投税,而换照办法仍循旧章,没有进行改革,时间已久,积弊日深。例如甲有地60垧以20垧卖于乙,又以20垧兑于丙,乙丙两户虽已买地,但按蒙地习惯不能劈照,及至大租开征须将应封租款,仍交由甲代封。其代封之人往往将租款私自使用,不代完纳,漏租之弊即由此而生。且甲以售余之地20垧仍执有60垧之地照暗中抵押,至贷款到手后将原剩本地20垧兑于丁,甲则携款远徙,不知去向。及贷款到期,放款者欲处分此地,又与乙丙丁3户发生争执,而乙丙丁3户仅有买地文契,并无官家所发地照。此项地亩在甲既经卖尽已无纳税义务,而买主未予过割又不能以新名封纳大租。因此任听遗漏,常有十余年或数十年之久漏租,无人完纳。
  鉴于上述情况,吉林全省清理田赋局对蒙地换照问题,认为积弊太深,应当进行改革。遂于1926年6月发布《长农德岭四县蒙地人民换照简章》,规定长、农、德、岭四县蒙地人民买卖地亩都要随时换照。凡人民转兑分割、析居分产蒙地,地主到县投税,县署即立予过割,将原照缴县,交由蒙租局注销,另填新照,确定产权。
  地主如将地照遗失,呈请补发者,须由原主将失照登报声明作废,满一个月后,实无其它纠葛,再由县署取其原主殷实铺保2家,并地邻及百家长等证明切结,连同报纸转呈清理田赋局核明立案,方准补发。
  从现存的历史档案中得知,改革蒙地人民换照简章的规定得到了贯彻。1926年8月31日,德惠县公署布告第67号向全县布告简章全文,曾要求全县人民一体周知。
  三、土地执照
  长春沦陷初期,伪政权规定:“现在发行之地照,系属执照。分清字、基字、升字三种,对于耕地,发清字地照,街基发基字执照,浮多地则另发升字执照”。
  人民呈请换照时,须先向县署缴纳照费及注册费,由县发给执据,共分三联,存根联送省,备查联留县,执据交呈请人,经省署许可后,始行发照,而将上项执据收回。但一般人民多有仅保存执据而不换照者,因民间将执据与执照同样重视,官方亦认定有同一效力。至于缴回的旧地照,则由县署盖作废印,于每月末汇总送交省公署保存。土地所有者出卖一部分土地时,也将旧照收回,按新面积对买主及卖主各发新照,其手续与前同。
  补发地照,即由地照丢失者,向县公署呈请补发执照,同时将丢失地照之种类名称、号数、发给年月日、发给官厅、所有者姓名及丢失原因等,登报声明无效,并由县布告,由省登载于省公报,经三个月后无人提出异议时,始决定补发,由省公署印发,经县发给呈请人。
  因水冲沙压等原因致土地消灭时,由土地所有者携带地照,向县署呈请免除田赋。经县署按事实调查,附具意见,转呈税务监督署,经认可后,始由县署于征粮册上将该地段取消。以前的地照,则由税务监督盖印作废。
  1936年12月26日伪财政、民政、蒙政三部联合发布《暂行土地执照发给规则》,1937年1月1日实行。同时又公布《暂行土地执照发给事务规程》。
  暂行土地执照是由伪市、县、旗公署发给,每张征收手续费6角,是“地籍整理事业”前的一种临时性的土地执照。由于长春蒙地性质特殊,执照的名称与一般地亩有所不同,一般土地叫“土地执照”,蒙地叫“户管”,其作用是一样的,都是“以凭管业”。
  规则要求土地所有者要向官署提出发照申请书,填写土地坐落、四至、地类、面积、申请事由、申请年月日、申请人的住址及姓名或名称。申请书还要添附证明已缴纳契税、邻地所有权者证明书等,以及土地略图(须记载四至)。“土地执照”和“户管”用纸均各为四联,第一联(存根),留存于伪特别市公署,市公署、市政管理处、县公署或旗公署;第二联(备查),缴送所辖税务监督署;第三联(缴查),缴送所辖省公署;第四联(“土地执照”或“户管”),发给申请人,作为管业凭证。
  1937年1月8日,伪民政部发布训令第12号令各省长(安东省除外)、特别市长,开始换发新土地执照,先行革除因土地执照不统一而发生的各种弊害及不便,为地籍整理扫清障碍。
  在地籍整理结束的地方,土地权利确定以后,再由地籍整理局发给土地执照,作为土地已经登录完毕的证明。然后再由地籍整理局,把地籍图和土地登录簿都移交给伪特别市、市、县或旗公署里头的登录机关保管,以后如再有买卖或典押土地等都先上登录官署去声明,办理登录手续,换发土地执照。照上注明:“本执照依土地审定法对权利确定之土地权利人而发给之。”
  自1938年4月1日以后,对蒙地开始发放修正蒙地执照。该执照由伪吉林省公署和郭尔罗斯前旗公署发给。执照注明:“查本土地系郭尔罗斯前旗关系蒙地,今有××县××屯人×××,依向例取得后开永租权,兹为发给土地执照,以凭管业”。
  四、土地所有权状
  解放战争时期,1947年国民党长春市政府按照《吉林省土地所有权状发给章程》要求,凡沦陷时期所发给的土地执照,一律换本省规定的土地所有权状。
  土地所有权状,填写所有权人姓名,土地所在区段、宗地号数、面积、坐落、四至、地类、地价、改良物情形、改良物法定价值、登记号数、收件年月日及号数、他项权利记要。主管机关长官要在土地所有权状上签名,然后加盖官印。土地所有权状附有地段图。
  土地权利转移者,须缴纳契税后发给此状。凡有土地争议者,须待争议解决后发给。土地权利人死亡时,未经继承手续完毕后不得发给。土地权利人换领土地所有权状时,每张应缴手续费流通券200元。换照时须于原有的证件上加盖“无效”戳记后,仍发还原持有人。
  发给土地所有权状前,先行公告产权登记,公告产权登记期间定为两个月,公告期满无异议者,权利即行确定,发给产权人所有权状,或他项权利证明书,以为产权凭证。但“本市数经变乱后,机关与人民各方保管之产权凭证,多遭纷失,间有昧于事理,不明大义者,匿不提供”(据国民党统治时期“地政工作报告”),加上各机关单位以各种借口,拒不登记。从1947年4月1日至10月30日,7个月中,全市仅受理登记1384件,故土地所有权状发放的数量极少。
  1948年春,长春各县广大农村在土地改革基本完成的基础上,选择一个村进行土地丈评和发照试点,然后全面铺开,到1949年建国前先后结束。
  1948年11月4日,榆树县政府在发放土地执照前张贴布告,布告说:“奉东北政委会命令,为确定地权,发展生产,完成土改之最后阶段,本县特于最近期内施行土地丈量及评定等级,以便发放地照”。
  为使丈量精确,等级合理,要求群众认真实报自己的土地面积和产量,对揭发他人瞒报者,予以表扬;要求评议员要认真负责,公正无私,对有意弄错或有其他问题者,交政府依法处理。为个人私利故意捣乱或威吓评议员者,轻者批评,重者交政府处理。对故意造谣,煽动人心,破坏丈量和评议工作者,交政府惩办。
  经过了丈评土地,建立土地台帐,按照台帐和毗连图并找本人核对,经过慎重审核后,才开始填照。为庆祝土地改革胜利,土地还家,调动农民生产积极性,各地都召开群众大会,宣传发照的意义,说明党和政府的土地政策。由于发了地照,确定了地权,农民劳动热情进一步高涨,中农心里托底了,地富也安心了。群众说:“私凭文书,官凭印,土地执照是命根”。
  五、土地证书
  中华人民共和国成立后,长春市人民政府依法对土地所有者和使用者颁发了各种土地证书。
  土地证书是确认土地所有权、使用权的法律凭证,由市、县人民政府颁发,土地权属单位保存。土地证书共有三种:即对依法使用国有土地的单位和个人,颁发《国有土地使用证》;对依法拥有集体土地所有权的农村集体经济组织,颁发《集体土地所有证》;对依法取得集体土地建设用地使用权的单位和个人,颁发《集体土地建设用地使用证》。我国土地改革后,人民政府对分到土地的农民曾发给土地所有证,承认农民对土地的所有权。城市郊区土改完成后,对分得国有土地的农民,由市人民政府发给国有土地(农耕地)使用证,对农民原有土地则发给土地所有证。农村人民公社化后,农民的土地成为集体所有,土地证失去了存在的意义。
  在长春市日常地籍管理、变更土地登记和全市房地产登记中都有土地发证工作。现将三次发证范围较大,发证数量较多的发证活动记述如下:
  (一)建国初期,土地改革完成以后,由县人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营,买卖及出租其土地的权利。土地改革以前的土地契约,一律作废。
  1950年11月10日政务院第58次政务会议通过了《城市郊区土地改革条例》,其中第九条规定:城市郊区所有没收和征收得来的农业土地,一律归国家所有,由市人民政府管理,连同国家在郊区所有的其他可分的农业土地,交由乡农民协会按照土地改革法第十一条及十二条规定的原则,统一地、公平合理地分配给无地少地的农民耕种使用,由市人民政府发给国有土地使用证,保障农民对该项土地的使用权。
  1952年长春市政府发布《长春市房地产登记暂行办法》规定:“经房地产总登记确定产权及地籍整理完毕时,得统一填发房地照,同时将以前业主所有一切证件完全缴回,一并注销或焚毁之。”此次登记以后,都依规定给土地所有者和使用者颁发了土地证书。
  (二)1986年4月,长春市人民政府决定开展城镇房地产权属登记核发证照工作。规定凡在市行政区范围内和郊区、县(镇)独立工矿区的机关、团体、学校、企事业单位、驻军及居民使用的国有土地(其中农民耕种土地暂缓发证)均属核(换)发证范围。
  凡土地使用者一律按市政府发布通告的规定,申请登记,交验证件,经审核换发新的土地使用证。对土地使用权有争议者,由普查办公室进行仲裁,对仲裁不服者,由法院依法解决后核发土地使用证。
  登记核发证照工作从1985年第四季度准备,组织专业人员进行培训,然后搞试点,取得经验后,于1986年初全市开始总登记。据统计,从1986年初开始到1987底,对城市用地清查登记审核了单位用地882件,土地面积3024.5公顷,个人用地6347件,面积31.7公顷,全部发放了土地使用证。
  房地产证代号是:南关区为100001,宽城区为200001,朝阳区为300001,二道河子区为400001,第一个号为“区”的代称,后边为顺序号。房地产证件顺号以区为单位进行编排。各区在编排房地产证件顺序号时,都留出1000个号,即从1001开始编排。房地产证件一律用炭素墨水填写,字迹工整清楚。
  在填写土地证书时,首先核对档案材料与证件内容填写的是否一致,土地证件与位置图是否一致,还要核对登记表、调查报告、户口、名章是否相符,单位名称与委托书公章是否相符,经审查无问题,填写领取证件通知书,单位或个人再持通知书和有关证件前来领取房地产证件。
  (三)1988年长春市人民政府贯彻国家土地管理局〔1988〕国土(籍)字67号和吉林省土地管理局土籍字〔1988〕77号文件精神,为强化土地管理,维护土地使用者的合法权益,以适应国有土地使用制度的改革和颁发国家统一制定的土地证照的需要,对长春市城区和各县(市)、郊区城镇国有土地使用权进行了申报登记。登记工作各县(市)和郊区由长春市土地管理局负责实施,长春市城区由长春市房地产管理局负责实施。
  发证工作是从1988年底开始,对权属来源合法,面积准确,界址清楚无争议,有一张完整的宗地图的单位,各地政府给土地使用者发放了《国有土地使用证》。到1991年第一季度末,长春市各县(市)和郊区城镇国有土地使用权申报登记基本结束,共发出《国有土地使用证》99422册,占应发证的94.5%,收取申报登记费1680多万元。长春市城区的登记发证工作由于此间正处于实现城乡土地地政统管中,发证工作自行中止。
  这次发放的《国有土地使用证》为册式,红色封面,正面印有国徽,有土地使用者名称、地址、图号、地号、用途,批准使用期限、四至、用地面积、土地等级以及变更记事栏和附图。使用证由国家土地管理局统一监制,由县以上人民政府核发,并由填发机关(政府土地管理部门)共同盖章生效。
  第三节 城区地籍测量
  长春市城区地籍测量源于何时,由于资料缺乏已不可考。有资料可查的是商埠地建立以后,就有了城市地籍。
  据1920年2月17日长春开埠局训令第十号称:“……本埠自清宣统元年开辟以来,于今十有二载,所在埠内地亩,业经本局发价收回者,照年列等,分别发放。当开埠之初,原绘有埠地全图,其间规划马路衔道以及埠地段落各具规模。惟十余年来,本局埠地均系大段,并未开方,商民租领地基或一二亩或十亩八亩,以致数十亩不等,零星散漫,稽考困难,而且前定埠章,租户承租地亩,可能租与别人,因而租户一再转租者指不胜屈。限于章程无可制止,头绪纷繁,如理乱丝,以故租户因地基纠葛时有所闻,遇有与民地毗连或彼此交界不清之处,更难保不无侵占之虞。从前地图今昔改观,已不适用……。”
  有鉴于此,长春开埠局决定对全埠街基地重新清丈划段,建立地籍,并在开埠局内设立清丈处,拟定地籍测量章程十八条,于1920年3月1日付诸实施。但此次地籍测量资料缺失,其具体情况未详。
  沦陷时期,伪政府曾配合“国都”建设计划,进行了全面测量,到1935年底,对旧城、满铁附属地、商埠地及其以外的179平方公里土地进行了地形测量,完成了市区街道实际建设面积79平方公里的地籍测量工作,建立了城市地籍。地籍采用号地主义,绘有详细地籍图。
  据资料记载,市街基地的情况是:(一)商埠地及长春旧城是采用团地法。(二)伪国都建设用地则以每段为正号。(三)原“满铁附属地”则以町通和丁目来排号,但是町和町之间的胡同或甲丁目和乙丁目之间的街路,则不编号。(四)宽城子原为帝俄时代中东铁路附属地,这个地区的地号也采用团地法。当时在建筑物上钉有蓝地白字地号牌,同时也就是门牌,那时的门牌和地号是一致的,便于管理。
  城区街基地地号变动,要以伪新京特别市市长名义发出布告,公布于众,说明变更前号数和变更后号数,让市民周知。地籍建立后,按照《街村地籍事务规程》,进行日常地籍管理。
  解放战争时期,国民党长春市政府把伪新京特别市的街改成路,通改为街,丁目改为段。在市政府设有地政局,专管土地行政,有地籍整理办事处,专管产权登记,有测量队专管测量。
  据资料记载,国民党统治长春时,原农安、九台两县全部及长春市区的一部分地籍图、地籍簿遭到破坏,残缺不全而无法利用,故对长春市城区还需重新进行地籍测量。原来计划测量面积千分之一地域为94平方公里,二千分之一地域为450平方公里。三角点,利用伪满既有的大三角点,及新设小三角点共105点。道线图根点,千分之一地域约4775点,二千分之一地域约9760点。户地平板测量,千分之一地域约1080图、20000宗,二千分之一地域约1600图、40000宗。
  这次地籍测量工作,主要是利用沦陷时期长春市附近的三角点及其成果图表,依土地法及地籍测量规程规定进行,工作程序是按选点埋标石,观测,计算,调制成果图表等。整个城区地籍测量工作计划在2年内将全部地籍图测绘完竣,但因经费拮据,仪器不足,未能如期开始工作,不得己将原计划略事修正,先将圈道内长春、中正,安民、东光、东荣,和顺等6区测量完竣后再依序推展。
  据国民党长春市政府“地政工作报告”,到1948年3月,地籍测量的成果是:(一)在测角中,三角测量在圈道内为41点;图根测量在长春、中正、安民、东光、东荣、和顺诸区为1281点。(二)在测距中,三角测量在长春、中正、安民、东光、东荣、和顺诸区为1281点。(三)在测量宗数中,户地测量在长春、中正、安民、东光诸区为340宗。(四)在观测上,三角测量在圈道内为41点;图根测量在长春、中正、安民、东光、东荣、和顺诸区为962点。(五)在计算上,三角测量在圈道内为41点;图根测量在长春、中正、安民、东光、东荣、和顺诸区为952点。以上成果与原定测量任务相差很远。
  长春市城区地籍,在国民党的统治时,虽然也进行了测量,但是由于几次改变门牌,以致门牌和地号不能联系,解放当时地籍图遭受了很多损失,特别是地号的分割和合并,都是陷于自流,以致号地主义的地籍制度遭到了破坏,又加上国民党测绘的地籍图中,有一部分是与实际情况不相符合的,给城区地籍管理造成许多麻烦。
  中华人民共和国成立后,长春市自1950年11月起民政局地政股与公产管理处合并,改称房地产管理处。地籍测量和产权管理统一由房地产管理处地政科办理。由于城区地籍资料大多数遭受损失,残缺不全,所余部分亦因解放前国民党统治时期的拆大房,盖小房,把原来的街基地规划打乱。为整理城区地籍,必须对街基地施行补测。
  从1950年8月开始,组建120人的地籍测量队伍进行地籍测量。因部分基地地籍图缺失,完成了东站、旧东光区、宽城子、宋家洼子、孟家屯、西安桥外及东天街各地区的补测工作,共补测了街基地2703宗,面积4484万平方米。其中第一区4宗、780万平方米;第三区184宗、940万平方米;第五区45宗、510万平方米;第六区1913宗、1392万平方米;第八区20宗、120万平方米;第九区536宗、1444万平方米。因原有基地地籍图与实际状况不符,纠正了兴运、长通、平治等区基地1500宗、面积326万平方米。其中第一区1151宗、254万平方米,第三区349宗、72万平方米。分劈了平治、东四道街、西四道街、东三道街、西三道街、东二道街、西二道街等地的地号1036笔、1726栋房产。
  经过1949年到1952年城区土地总登记和地籍测量工作,审查了地权,建立了地籍,搞清了土地权属。土地使用权分为两种情况,一种是因拨用而取得的使用权,一种是因租用而取得的使用权。土地的租用和拨用权,均由市房地局产权处管理。凡是使用国有土地的单位(机关、学校除外)及个人一律由政府收取土地使用费(地租)。在此之后,市房地产管理局产权处,在每次房地产总登记、土地普查等土地登记中,都不断补充、修正、充实地籍资料,保证了日常地籍管理的顺利进行。
  1986年城市土地清理登记核发证中,为了方便日常地籍管理工作,市房地局产权处抄写管理卡片1套,私房管理卡片1套,土地管理卡片2套,按照地籍区划、地号、栋号,按顺序装订成册,分别移交各有关科室,以备应用。在房地产证件发放之后,又按地籍区划、地号、栋号,按顺序分类整理,建立资料目录,装订后归档,移交档案室。
  与此同时,在清理和使用土地档案上也做了一些改革,过去土地档案分散在4个城区房产办事处管理,很不集中,在日常管理使用和统计上并未完全按档案管理有关规定清理装订和使用。因此对4个城区房产办事处的地籍档案进行了一次全面的清理登记,对土地使用单位,逐卷整理,去废存真。共清理登记既存档案2155个单位(户),占地5515.4万多平方米,均一律重新检查、装订、分类装盒,登记上册,订立了新的查找和使用方法。
  从1952年房地产总登记工作开展以来,城区建立了房地籍调查簿、土地管理卡、土地收费台帐。测绘了1:1000和1:2000房地籍图。发放了《土地租赁契约书》,印制了地上物处理补偿单,动迁住户调查表。在日常土地管理中,历年积累单位用地档案3134件,个人用地档案2955件,收费管理卡片26677户,基本上满足了日常地籍管理的需要。
  第四节 城区土地估价
  为适应城区土地出租、出卖、抵押等用地和征税的需要,历代政府对城区土地估价工作十分重视,投入大量的人力、物力和技术力量,确定城区土地质量和价格,评出标准地价,为政府宏观地价管理提供科学依据。
  民国初年,曾公布过城市土地地位等则调查规划,要求大中城市、县城、市镇及其所属的郭地都要进行调查,按照交通是否方便,工商业是否发达,以及土地的需求关系,利用程度等状况,划分出区域,再就各区域选定上中下三种土地各一处为标准地,然后在各标准地中调查标准地价。但这一要求,长春市因经费不足等原因未能实行。
  长春沦陷时期,城区土地进行过土地定级估价,因缺乏资料,具体情况不详。现就解放战争时期和中华人民共和国成立后城区土地估价情况分述如下。
  一、解放战争时期
  解放战争期间,国民党长春市政府曾根据修改后的《土地法》和1946年行政院公布的《地价调查估价规则》,基本上完成了城区的土地估价工作。
  1946年4月29日,民国政府公布实施修订后的《土地法》规定:“地价调查应抽查最近二年内土地市价或收益价格,以为查定标准地价之依据,其抽查宗数得视地目繁简,地价差异为之。”“依据前条调查结果,就地价相近及地段相连或地价相同之土地划分为地价等级,并就每等级内调查宗地之市价或收益价格,以其平均数或中数为各该地价等级之平均地价。”“每地价等级之平均地价,由该市县地政机关呈报该管市县政府公布为标准地价。”
  这次长春城区地价调查是从1946年11月开始,选派具备地政经验的人员,送省干调团受训。结业后,派至各办事处负责筹备工作,考选调查人员,先进行实习、试点,然后全面铺开。为尽快查定城区标准地价,使申报地价臻于合理,调查开始前,在各区举行座谈会、讲演会,召开代表会,并利用广播、登报、传单、标语等形式,广泛进行宣传。
  进行实地调查时,由调查人员携带地价调查表逐户填写土地所有权人姓名、住址、土地面积、地目,抽查宗地号与本宗地相近土地地号;最近二年内各年土地市价等。调查地价宗数,视地目繁简、地价差异,平均每5宗至20宗抽查1宗。抽查的宗地是选择均匀散列具有代表性的宗地。依据调查结果,将地段相连地价相近,或地目相同地价相近的各抽查宗地,划为同一地价等级。
  地价等级划定后,分别就各等级内抽查宗地的市价或收益价格,求其算术平均数或中数,为各该地价等级的平均地价。
  为适应土地整理和土地总登记的需要,城区标准地价调查进展较快。在完成一般标准调查基础上,进行各宗土地标准地价调查,先后不到半年时间,完成了8个区的标准地价估定工作,并分区编制了标准地价册。
  标准地价以布告形式公布于众。1947年3月4日公布长春、中正区的标准地价约7400宗、面积约8235亩。以后陆续公布中山、钟华、东光、东荣、和顺、安民6个区标准地价21595宗、面积约34415亩。
  按照《土地法》的要求,各该土地权利人,申请土地登记时,所报地价得依据标准地价为20%以内之增减。因此,公布标准地价,为土地登记申报,土地转移提供了地价依据。布告强调:“土地所有权人对于该标准地价认为规定不当时,依土地法第一百五十四条之规定,得经该区内同等级土地所有权人过半数之同意,于标准地价公布后三十日内,向本府提出异议,交由标准地价评议委员会评议之。”
  这次长春城区标准地价调查成果比较适用,地价数量具体到宗地(地号)。面积以亩为单位计算。市内繁华区与边远区地价相差也较大,拉开了档次。如胜利大街甲区共73宗地,地价每亩72万元。胜利大街乙区共67宗地,地价每亩57万元。又如地处边远的东荣大街甲区共362宗地,地价每亩4.8万元,东荣大街丙区共51宗地,地价每亩3.6万元。地价最高地区比最低地区高20倍。对土地标准地价做了比较细致的划分,有的几宗地就划为一个单元。现以中山区黑水路、黄河路为例,列表如下,以资参考。
  二、新中国成立后
  长春解放后,在长春市政府的正确领导下,城市经济逐渐恢复,财政情况开始好转,工商业迅速发展,人民生活不断提高,人口显著增加,城市房地产交易、租赁活动极为活跃。为解决土地产权纠纷,处理掌握租赁关系,调整土地租金,防止借公有土地转租转兑从中渔利,有必要制订城区土地标准地价,以便贯彻公平合理的负担政策,适应城市经济发展的需要。
  1949年长春市财政局公产管理处,对城区街道地价进行了调查,以1948年地价为基础,依物价指数推定地价。同时把沦陷时期和国民党统治时期的房租、地价做比较,编成新的地价表,供产籍清理工作使用。
  1951年,长春市人民政府房地产管理处又在解放初新编地价表的基础上,采取实际调查的办法,对城区土地标准地价重新进行估定,并编制成《长春市标准地价册》(草案)。
  这次调查的样本有单纯土地买卖2宗,房地混同买卖实例21宗,租赁关系253宗,并搜集各地有关资料作参考。按各街路工商业的繁萧、交通条件、人口多寡以及周围环境等的不同,划定级差。
  在调查中发现有很多地价类型,其中西二道街6号最为典型,以32米为深度系数标准最符合实际,数量也较多。前8米是市房基地,再8米是准市房用地,再8米是仓库厂房用地,再8米是接近住宅,共32米。这项深度系数适用于工商业区及旧式市街(因地形不同及街路不整)。对新市街按线价规定,凡临工商业街路是以同一地价标准进行计算,以1平方米为单位,不分深度有多少平方米就按多少平方米计算。住宅区则按地域的周围环境及设备决定地价,既不分深度,又不按线价,是按每平方米平均地价为单位进行核算。详见《各种不同深度土地系数表》及《地价级数表》。
  地价调查材料的核算方法是:对单纯土地买卖样本,按实例核算。对房地混同买卖样本,在核算前,将房屋的现值估定出来,主要根据长春土建公司及市政府房地产管理处修建工程队的新修建各种房屋、每平方米所需修建价格及己存在的旧建筑物各种折旧率,了解所调查的建筑年限(或使用年限)及设备现值等,作成折旧率表,以估定房屋价值。由房地产总值减去房屋实值为土地净值,再以土地面积除之,计算出每平方米的地价。同时,用租赁调查的核算作为估定地价的参考。估定了房屋价值,按社会平均利润(或银行存、放款利率),计算出单纯房租,由混同房租减去单纯房租,即为地租。由地租的高低比较出来地价高低。
  这次标准地价估定是根据各区的具体情况,采用不同方法分别计算的。第一、三两个区因地形不同、街路不整,按深度系数去推算。第二、四、六3个区是新市街,地形规整、街路也规整,用线价计算(按主要工商业街路沿线划定)。其他七、八、九3个区是郊区,土地已分配给农民耕种,未进行标准地价估定。
  制订城区标准地价采用的主要公式有:
  1.(房产现值×〓+每年2个小工修理费)÷房基面积=1平方米的单纯房租(应当租金)
  2.{(实收房租÷房基面积)一1平方米单纯房租}÷〓=1平方米单纯地价
  3.1平方米单纯地价×房基面积=实例总地价
  4.实例总地价÷宽度÷深度系数=标准地价
  5.标准地价×深度系数×宽度=宗地价格(一宗地的地价)
  6.(房地混同卖价一房价)÷房基面积=1平方米地价
  现抄录长江路、珠江路标准地价表,供参阅。
  第五节 地籍建设
  1987年,长春市土地管理局成立后,为加强土地管理工作,摸索地籍管理经验,在国家和省土地局的指导下,开展了各项试点工作,并取得了经验和形成一套管理方式。
  一、城镇地籍调查
  根据国家和省土地管理局的具体安排,从1988年起,长春市土地管理局在榆树县和双阳县分别采用不同方法开展了城镇地籍调查试点工作。
  1988年榆树县土地管理局组织技术力量,采用图解勘丈法,在闵家镇和榆树镇进行了地籍调查试点,完成调查面积10.07平方公里,绘制地籍原图83幅,宗地图19373宗,于1990年初顺利完成试点任务。通过试点培训了一批地籍调查技术骨干,总结出许多实践经验。
  双阳县土地管理局按照吉林省土地管理局吉土籍字(1989)31号文件要求,从1989年6月起,采用国内最先进的地籍勘丈方法——解析法,在双阳镇5.85平方公里范围内进行了城镇地籍调查试点工作。到1990年3月,历时9个月,共完成72个街坊、7218宗地、39幅1/1000地籍图的城镇地籍调查试点任务,为解析法调查摸出了一条路子。
  在完成榆树、双阳城镇地籍调查试点的基础上,于1990年在全市范围内扩大试点,到1990年末累计共有6个城镇开展了调查工作,完成调查面积23.27平方公里。与此同时,南关区土地管理局在全区2乡、18个村、129个自然屯率先进行了村庄地籍调查工作,共完成17.3平方公里村庄地籍调查任务,为长春市村庄地籍调查工作全面铺开提供了有益经验。
  二、农村宅基地有偿使用
  为实行农村宅基地使用制度改革,节约和保护耕地、合理利用土地,实施村、镇建设规划,促进农村经济的发展,长春市土地管理局于1989年在双阳县双营子乡、农安县华家乡新河村进行了农村宅基地有偿使用试点。
  双阳县双营子乡采取“定额均收、超占加收、少占补贴”的办法,以全乡农村人均宅基地55平方米为定额基数,定额内按平均标准收费,超过面积加收宅基地使用费,不足人均宅基地面积的给予补贴使用费,超计划生育的不给宅基地,独生子女享受双份宅基地使用面积。全乡的宅基地划分成三个土地级差,制定了三个收费标准。经商办企业的用地为一级,乡政府规划区内住宅用地定为二级,其余宅基地定为三级。一级宅基地每年每平方米收费0.2元;二级宅基地每年每平方米收费0.1元;三级宅基地每年每平方米收费0.05元。超出人均占用面积部分,每平方米加收0.1元,不足人均占用面积的按等级收费标准补贴。革命残废军人及其家属(不包括子女),革命烈士家属,享受社会福利待遇的生活困难户,免收宅基地使用费。
  试点结果,双营子乡共收取土地使用费3.5万元,庞家、尹家两村把土地使用费全部用于修建小学校舍,新胜村用土地使用费和社员集资修复低压配电线路2000米,解决了群众用电问题。
  农安县华家乡新河村采取了“以质划级,按级作价,空转回补,高低找差,收支平衡,限制超标”的农村宅基地有偿使用办法。“以质划级”就是按照宅基地的土质、交通环境划为三级;“按级作价”一级每年每平方米0.25元,二级作价0.2元,三级作价0.15元。“空转回补”就是以人均占有宅基地面积为补贴基数,每户实际人均宅基地面积应支付的使用费与补贴费相抵进行空转。“高低找差”就是以人均宅基地面积为标准,多占面积的按作价标准缴纳宅基地使用费,低于人均宅基地面积的,按作价标准享受补差。“收支平衡”就是以一个村为单位,宅基地使用费高低找差后为零,收支平衡。“限制超标”,就是用这种办法,限制了超面积使用宅基地。
  经过试点,收回土地12310平方米,占全村宅基地总面积的6.2%,可安排39户居民建房。
  长春市农村宅基地有偿使用制度在1989年双阳县双营子乡、农安县华家乡新河村试点的基础上,1990年全市各县(市)区普遍进行多点试行。
  榆树县在弓棚镇弓棚村进行试点;农安县又在新阳乡进行试点;德惠县在升阳乡进行试点;九台市在九郊乡进行试点;双阳县又在双营乡继续进行试点;郊区在新立城镇进行试点;南关区在净月镇靠山村、幸福乡光明村进行试点;宽城区在奋进乡蔡家村进行试点。总计试点村为47个,户数为26494户,总占地25764亩,共收取集体土地使用费88.8万元,用于乡(镇)、村公益建设,兴办集体福利事业和土地开发利用。
  三、日常地籍管理
  为搞好土地利用现状详查后变更登记统计工作,加强农村日常地籍管理,国家土地管理局于1990年把榆树县确定为日常地籍管理试点单位,按照国家土地管理局的安排和要求,榆树县土地管理局安排专人进行变更土地调查,变更地籍测量和年度土地统计等,对地籍表(簿)、卡(册)、图式进行了试验和研究。制定了《榆树县日常地籍管理试点办法》,对试点内容和日常地籍管理体系进行了总体构思和模拟设计,并在大坡、弓棚、李合、环城和黑林5个乡(镇)建立了土地动态监测点,聘请专职监测员38名,兼职信息员400名。
  为适应日常地籍管理试点工作需要,榆树县土地管理局举办了培训班,组织各乡(镇)土地管理员系统学习国家土地管理局制定的《县级日常地籍管理试点试行方案》、《县级土地统计工作试行办法》、《土地统计调查技术要点》等文件,讲授各种表格使用方法和修测地籍图等技术要领。
  试点采取变更土地调查,变更地籍测量,变更土地登记,统计调查,分析和年度统计“一条龙”的办法,开展日常地籍管理试验研究。
  变更土地调查:土地登记机关,接到变更土地登记者申请后,地籍管理人员或委托乡(镇、街道)土地管理员,首先到现场对欲变更宗地的权属、界址、用途和地类等地籍要素进行勘查。然后,核查地籍信息资料,与申请变更土地者提供的表、证等文件资料是否一致。经过外调、内查、参照土地登记规则和土地管理政策规定,提出调查意见。
  变更地籍测量:经过变更土地调查,土地权属合法,界址清楚,需要进行地籍测绘的,组织地籍测绘人员开展外业实测工作。变更地籍测量,采用与原图相同比例尺地籍图为底图,根据测区图件资料,地物变化幅度和地形条件,选择测量方法。以土地统计调查工作底图上的固定地物为依据,量测至变更图斑界线拐点的距离。并在工作底图上用铅笔画出变更图斑界线。两次丈量的误差要在1/200以内,并保存原始资料。
  对地物变化大或变更图斑是形状不规则的大图斑,用平板仪进行补测。对于变更图斑面积小于土地利用现状详查规程要求上图面积的,需实丈面积,按零星地类要求补测。
  调查与测量完成后,填写土地统计调查表,预编图斑号,记录变化图斑形状(即草图),用彩色笔准确描绘变更图斑界线。
  变更土地登记:继变更土地调查、地籍测量后,达到权属合法、界址清楚和面积准确三条标准,并附有标准宗地图的变更宗地,由县土地局地籍科审查,送主管局长签署审查意见,报县政府批准,换发土地证书。
  年度土地统计:乡(镇、街道)土地管理员按《土地统计调查原始记录表》上原始图斑顺序逐图斑调查,经过内业转绘、清绘后用网格法或求积仪法在聚脂薄膜底图上量算出变更图斑面积,填写于土地统计台帐中。县土地统计人员对上报的统计资料进行审核后,编写出县级土地统计簿和土地统计台帐。然后将成果资料整理,归档立卷。
  乡(镇、街道)土地管理所整理、归档范围是:土地统计明细台帐和土地统计簿,统计调查原始记录表和外业记录草图,当年外业调查工作底图。
  县土地管理局地籍科整理归档范围有:分幅聚脂薄膜地籍底图;用彩色整饰变更界线薄膜底图、复制图件;乡土地统计明细台帐、土地统计簿。
  这次试点取得主要成果是:(1)《榆树县日常地籍管理试点办法》;(2)榆树县规范化日常地籍管理表(簿)、卡(册)、图式;(3)榆树县日常地籍管理试验技术报告和工作报告等。
  榆树县级日常地籍管理试点,为长春地区乃至全国农村变更土地登记和日常地籍管理提供了经验。
  四、村级地籍管理
  1990年,长春市土地管理局在双阳县长岭乡贾家村开展村级地籍管理试点,探索村级地籍管理经验。
  村级地籍管理的基本任务是把村的土地家底搞清楚,通过登记、统计等管理活动,把土地的类别、面积、范围、界址和使用权记入建立的卡、帐、薄、图内,使这些基础资料能够把土地的利用、后备资源等情况以及变化情况,比较科学地反映出来,为农村各项建设、宅基地有偿使用和处理用地纠纷等提供基础资料。
  经过市县两级土地管理局半年多时间的共同努力,充分发挥基层干部的创造性,摸索出一套卡、帐、图、簿相结合的管理方法。
  卡有两种:建设用地登记卡和土地变更登记卡。建设用地登记卡是登记农民建房和单位用地的位置、面积、地类、四邻等;土地变更登记卡,主要登记土地所有权、使用权和地类、用途的变化情况。
  帐有三种:(1)集体土地统计(变更)台帐;(二)村使用国有土地统计(变更)台帐;(三)村国有后备土地统计(变更)台帐。
  图有四张:(一)村屯建设现状规划图,主要用于掌握村屯建设分布现状和规划情况。(二)土地利用现状规划图,主要用于掌握现有各类土地利用分布情况和规划情况。(三)土地复垦变更监测图,主要用于掌握开发复垦土地的面积、类别、位置情况。(四)动态预报曲线图,主要是利用坐标曲线,直观反映并预报时间、人口变化与耕地、住宅用地及其它用地等相关关系和数量。
  簿有五册:(一)建设用地登记簿,主要记载批准用地时间、面积、地类情况。(二)建房申请登记簿,主要记载申请登记理由、申请条件、地类、坐落等情况。(三)来信、来访登记簿。(四)土地开发复垦登记簿,用于掌握土地开发进度、质量、承担的责任。(五)土地变更登记簿,记载土地使用权的变更和地类、用途的变更情况。
  双阳县长岭乡贾家村村级地籍管理的做法,为长春地区农村村级地籍管理摸索出一条路子。

知识出处

长春市志 土地志

《长春市志 土地志》

出版者:吉林人民出版社

本志书记述的是1936-1990年长春市土地管理史上第一部志书,为土地管理部门积累了一笔宝贵的知识财富。本志书的出版,有利于提高全市土地管理干部的历史素养,丰富土地管理专业知识,增强土地管理的责任感,为搞好全市土地管理提供了宝贵的历史借鉴。它有益当代,惠及子孙,意义深远.

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